Les grands principes du droit d’asile

2 novembre 2015

Quelques grands principes sous-tendent le droit d’asile en France.

I. Les fondements du droit d’asile

Le droit d’asile découle du préambule de la Constitution qui affirme que « tout homme persécuté en raison de son action en faveur de la liberté a droit d’asile sur les territoires de la République ». Il a été consacré par le Conseil constitutionnel dans sa décision du 13 août 1993 : « Considérant que le respect du droit d’asile, principe de valeur constitutionnelle, implique d’une manière générale que l’étranger qui se réclame de ce droit soit autorisé à demeurer provisoirement sur le territoire jusqu’à ce qu’il ait été statué sur sa demande ».

Le droit d’asile découle également des engagements internationaux de la France, en particulier de la convention de Genève sur les réfugiés du 28 juillet 1951 et du droit de l’Union européenne, plus particulièrement du règlement (UE) du 26 juin 2013 établissant les critères et mécanismes de détermination de l’Etat membre responsable de l’examen d’une demande de protection internationale, dit règlement « Dublin », de la directive 2011/95/UE du 13 décembre 2011, dite directive « qualification », et des deux directives du 26 juin 2013, portant respectivement sur les procédures et les normes d’accueil.

Le devoir de protection des personnes menacées dans leur pays marque la législation nationale qui repose sur 4 principes : une protection élargie, un examen impartial de la demande d’asile, un droit au maintien sur le territoire ainsi qu’à des conditions d’accueil dignes pendant toute la durée de l’examen.

La législation française s’attache aussi à assurer des procédures d’asile efficaces se déroulant dans des délais satisfaisants et visant à éviter le détournement de l’asile à des fins étrangères à un besoin de protection.

Ces principes ont été réaffirmés par la loi du 29 juillet 2015 relative à la réforme du droit d’asile.

Les règles de droit interne relatives au droit d’asile se trouvent pour l’essentiel inscrites dans le Livre VII du Code de l’entrée et du séjour des étrangers et du droit d’asile (CESEDA).

II. Une protection élargie

Une personne qui sollicite l’asile en France peut obtenir l’une ou l’autre des deux formes de protection.

A. Le statut de réfugié

Il est reconnu, conformément à l’article L. 711-1 du CESEDA :

  • en application de la convention de Genève du 28 juillet 1951 sur le statut des réfugiés qui définit le réfugié comme « toute personne (…) qui (…) craignant avec raison d’être persécutée du fait de sa race, de sa religion, de sa nationalité, de son appartenance à un certain groupe social ou de ses opinions politiques, se trouve hors du pays dont elle a la nationalité et qui ne peut ou, du fait de cette crainte, ne veut se réclamer de la protection de ce pays…  » ;
  • en application du préambule de la Constitution, « à toute personne persécutée en raison de son action en faveur de la liberté » ;
  • à toute personne sur laquelle le Haut Commissariat des Nations Unies pour les Réfugiés (HCR) exerce son mandat aux termes des articles 6 et 7 de son statut (« mandat strict »).

B. La protection subsidiaire

Conformément à l’article L.712-1 du CESEDA, elle est octroyée à la personne qui ne remplit pas les critères ci-dessus mais qui établit « qu’elle est exposée dans son pays à la peine de mort, à la torture ou à des peines ou traitements inhumains ou dégradants, ou, s’agissant d’un civil, à une menace grave, directe et individuelle contre sa vie ou sa personne en raison d’une violence généralisée résultant d’une situation de conflit armé interne ou international  ».

Ce dispositif de protection subsidiaire, constitue la transposition des dispositions de la directive « qualification ».

La qualité de réfugié et le bénéfice de la protection subsidiaire sont reconnus sans considération de l’auteur des persécutions ou des mauvais traitements qui peut donc être un acteur non étatique, dès lors que les autorités ne sont pas en mesure d’apporter une protection.

III. Le droit à un examen indépendant de la demande par l’OFPRA et la CNDA

Depuis la loi du 25 juillet 1952, il appartient exclusivement à un établissement public l’OFPRA, le soin de reconnaître la qualité de réfugié ou le bénéfice de la protection subsidiaire, sous le contrôle d’une juridiction administrative, la Cour nationale du droit d’asile (CNDA)
 
En aucun cas, l’autorité administrative ne peut apprécier les motifs de fond qui justifient la demande d’asile présentée sur le territoire.
 
L’OFPRA, s’il est administrativement rattaché au ministère de l’intérieur exerce ses missions en toute indépendance et ne peut recevoir d’instructions. Les demandes sont examinées par des officiers de protection spécialisés et répartis en divisions géographiques.

L’OFPRA instruit les demandes d’asile en examinant, au vu des critères d’obtention du statut de réfugié ou de la protection subsidiaire, les motifs avancés par le demandeur dans sa demande écrite et à l’occasion d’une audition, laquelle est largement généralisée.
 
En cas de rejet de la demande par l’OFPRA, le demandeur dispose d’un mois pour introduire un recours devant la CNDA. A cette fin, il peut bénéficier de l’aide juridictionnelle.
 
La CNDA est une juridiction administrative spécialisée, relevant en cassation du Conseil d’Etat. La loi du 20 novembre 2007 a affirmé son caractère juridictionnel en la rattachant administrativement au Conseil d’Etat à partir du 1er janvier 2009.
 
Elle est présidée par un conseiller d’Etat, désigné par le vice-président du Conseil d’Etat et présente la particularité de comporter lorsqu’elle statue en formation de jugement, un président, magistrat, et deux assesseurs, dont l’un est nommé par le Haut commissariat des Nations Unies pour les réfugiés (HCR) et l’autre parle vice-président du Conseil d’Etat.
 
La CNDA est une juridiction de plein contentieux et à l’occasion du recours, réexamine l’ensemble du dossier et peut annuler la décision de l’OFPRA ou au contraire la confirmer. Les requérants peuvent être entendus assistés d’un conseil et/ou d’un interprète.

IV. Le droit au maintien sur le territoire pendant la durée de la procédure d’asile

Une personne ayant un besoin de protection peut exprimer sa demande :

  • à la frontière : dans ce cas, une décision de refus d’entrée au titre de l’asile ne peut être prononcée par le Ministre chargé de l’asile, après avis de l’Office français de protection des réfugiés et apatrides (OFPRA), lequel, en principe, s’il est favorable à l’admission lie le Ministre et seulement si la demande d’asile est manifestement infondée au sens des critères prévus par la loi. Cette décision de refus est susceptible d’un recours en annulation pleinement suspensif devant le juge administratif ;
  • elle peut demander l’asile une fois entrée sur le territoire (régulièrement ou irrégulièrement) en s’adressant à un guichet unique. La personne peut former sa demande à tout moment, y compris lorsqu’elle est en instance d’éloignement et se trouve en rétention ; c’est l’hypothèse la plus générale.

L’examen d’une demande d’asile par l’OFPRA est subordonné à la condition que la France est bien responsable de l’examen de cette demande conformément aux dispositions du règlement européen dit « Dublin III » du 26 juin.

Lorsque la procédure « Dublin » est engagée, c’est-à-dire qu’un autre État que la France est responsable du traitement de la demande, l’intéressé se voit remettre une première attestation, valant droit au maintien sur le territoire, d’un mois renouvelable tous les 4 mois jusqu’au transfert de l’intéressé vers l’État membre responsable de sa demande d’asile.

Si la France est responsable de l’examen de la demande d’asile, le demandeur d’asile bénéficie d’un droit au maintien en France pendant toute la durée de la procédure d’examen de sa demande par l’OFPRA et, en cas de recours contre une décision de rejet de l’OFPRA, jusqu’à la décision de la CNDA.
 
Ce droit est matérialisé par la délivrance d’une attestation de demande d’asile d’une durée d’abord d’un mois, pour démarches auprès de l’OFPRA, renouvelable pour des durées variables fixées par arrêté (9 puis 6 mois pour la procédure normale, six puis trois mois pour la procédure accélérée), jusqu’à la notification de la décision définitive sur la demande d’asile.

La loi du 29 juillet 2015 a unifié le régime applicable aux demandeurs d’asile et confère un droit au maintien sur le territoire à tous les demandeurs d’asile, que l’examen de leur demande s’effectue en procédure normale ou en procédure accélérée, consacrant ainsi dans tous les cas le droit au caractère suspensif du recours devant la CNDA.

Le droit au maintien sur le territoire ne peut être refusé ou retiré que dans des circonstances limitativement énumérées par la loi aux articles L.741-1 et L.743-2 du CESEDA.