Les évaluations du pacte européen sur l’immigration et l’asile

12 mars 2013

Le Conseil européen organise un débat annuel sur les politiques d’immigration et d’asile, sur la base du suivi des engagements du Pacte européen.


Le Conseil européen des 15 et 16 octobre 2008 a adopté le Pacte européen sur l’immigration et l’asile, initiative majeure de la présidence française de l’Union européenne (UE). Ce document a été conçu pour constituer le socle durable d’une politique européenne commune en la matière, en consolidant les acquis et en développant de manière plus harmonieuse et plus solidaire leurs effets. Dans cette perspective, les chefs d’Etat et de Gouvernement ont souscrit 5 engagements phare, eux-mêmes déclinés en engagements particuliers :

  1. Organiser l’immigration légale en tenant compte des priorités, des besoins et des capacités d’accueil déterminés par chaque Etat membre et favoriser l’intégration ;
  2. Lutter contre l’immigration irrégulière, notamment en assurant le retour dans leur pays d’origine ou vers un pays de transit, des étrangers en situation irrégulière ;
  3. Renforcer l’efficacité des contrôles aux frontières ;
  4. Bâtir une Europe de l’asile ;
  5. Créer un partenariat global avec les pays d’origine et de transit favorisant les synergies entre les migrations et le développement.

Ces engagements ont été repris dans le nouveau programme pluri annuel (2010-2014) adopté par le conseil européen de Stockholm les 10 et 11 décembre 2009, qui succède depuis le 1er janvier 2010 au programme de la Haye.

I. Perspective de la troisième évaluation au Conseil européen de 2011

Conformément aux conclusions du Pacte européen, le Conseil européen a décidé d’organiser à son niveau un débat annuel sur les politiques d’immigration et d’asile, sur la base du suivi des engagements du Pacte européen et du programme de Stockholm. Ce débat annuel permettra au Conseil européen d’être informé des évolutions les plus significatives envisagées par les États membres dans la conduite de leur politique d’immigration et d’asile.

A cet effet, la Commission a été chargée de préparer un rapport annuel, fondé notamment sur les contributions des États membres et assorti, le cas échéant, de propositions de recommandations sur la mise en œuvre, tant par l’UE que par ses États membres, du Pacte européen et du programme de Stockholm.

Dans cette optique, les États membres préparent actuellement une contribution sur la traduction des actions qu’ils ont menées dans le cadre des 5 engagements fondamentaux souscrits le 15 octobre 2008. Le 30 mai 2012, la Commission a remis au Conseil européen le troisième rapport annuel sur l’immigration et l’asile. Ce rapport comportera 2 documents : une communication politique (engageant uniquement la Commission) qui formulera des recommandations, et un document en annexe qui sera une synthèse de l’ensemble des rapports nationaux. Le bilan qui suit est fondé sur le troisième rapport de la Commission ainsi que le rapport politique de la France de 2011.

II. Le bilan national et européen

Depuis l’adoption du Pacte européen, de nombreuses avancées ont été réalisées tant au plan national qu’européen.

► S’agissant des mesures prises par la France :

1. Organiser l’immigration légale

La crise économique n’a pas remis en cause les orientations mises en place en 2006 dont, en particulier, la création de titres de séjour pluriannuels au bénéfice des salariés en mission et des bénéficiaires d’un titre « compétences et talents » réservé aux migrants économiques particulièrement qualifiés. La loi relative à l’immigration, l’intégration et la nationalité du 16 juin 2011 a par ailleurs transposé la directive créant la carte bleue européenne.

Cependant, l’aggravation des difficultés économiques, la croissance du taux de chômage qui en résulte et le taux de chômage élevé des ressortissants étrangers, ont conduit le Gouvernement à engager une politique de réduction de la migration légale. Il a ainsi réexaminé, dans un sens restrictif, la liste des métiers pour lesquels les entreprises éprouvent des difficultés de recrutement et pour lesquels, par là-même, la situation de l’emploi n’est pas opposable. Cette liste a été limitée à 14 métiers.

Par ailleurs, la France a souhaité s’engager dans un processus de maîtrise de l’immigration professionnelle. Par circulaires des 31 mai 2011 et 12 janvier 2012, les ministres en charge du travail et de l’immigration ont rappelé les modalités de traitement des autorisations de travail tout en invitant au maintien d’un équilibre entre protection de l’emploi en France, d’une part, et attractivité et compétitivité des entreprises avec la recherche de profils hautement diplômés et qualifiés, d’autre part. Enfin, et s’agissant des séjours pour études, la France reste un pays ouvert aux étudiants étrangers, avec un système qui privilégie les niveaux master et doctorat ainsi que les mobilités encadrées.

En matière d’immigration familiale, outre des mesures de simplification pour l’accès au territoire, le principe du "guichet unique" a été mis en œuvre en matière de regroupement familial, et parallèlement, les modalités d’évaluation de la langue française ont été standardisées.

Enfin la politique d’intégration de la France est ambitieuse. Ainsi, en 2011, en complément des dispositifs traditionnels, l’apprentissage de la langue française est un objectif prioritaire : l’opération "Ouvrir l’école aux parents" est montée en puissance, un nouveau concept de formation linguistique, le "Français langue d’intégration", a été créé par le décret du 11 octobre 2011 et, en matière d’acquisition de la nationalité française, une réforme du contrôle de la langue française pour les accédants à la nationalité française est entrée en vigueur au 1er janvier 2012. Par ailleurs, le contrôle de l’assimilation des postulants à l’accès à la nationalité française est conforté par la loi du 16 juin qui leur demande de signer une "charte des droits et devoirs du citoyen français.

2. Lutter contre l’immigration illégale

L’objectif de la politique gouvernementale est de maîtriser les flux d’immigration illégale afin d’offrir aux étrangers qui manifestent un véritable désir d’assimilation, les meilleures conditions d’accueil possibles. Aussi, la lutte contre l’immigration irrégulière est prioritaire.

Le dispositif législatif a été ainsi renforcé avec la loi du 16 juin 2011 (qui transpose les directives du 16 décembre 2008 relative aux normes et procédures communes applicables dans les États membres au retour des ressortissants de pays tiers en séjour irrégulier (directive "retour") et du 18 juin 2009 prévoyant des normes minimales concernant les sanctions et les mesures à l’encontre des employeurs de ressortissants de pays tiers en séjour irrégulier (directive "sanctions")), qui dispose notamment :

  • la durée maximale de rétention administrative passe de 32 à 45 jours ;
  • la création de l’interdiction de retour ;
  • le contentieux de l’éloignement est réorganisé ;
  • il est créé des zones d’attente temporaires pour faire face à l’arrivée inattendue de migrants ;
  • les moyens dont dispose l’administration pour lutter contre l’emploi d’étrangers sans titres sont accrus.

Ces dispositions nouvelles ont d’ores et déjà permis de rendre plus opérantes les mesures d’éloignement.

3. Renforcer l’efficacité des contrôles aux frontières

Le début de l’année 2011 a été marqué par l’afflux de migrants clandestins sur les côtes italiennes, à la suite notamment, des événements du "Printemps arabe" ; en outre, la frontière gréco-turque est la zone frontalière terrestre la plus fragile de l’Europe. Lors du conseil d’administration Frontex du 30 novembre 2011, le directeur des opérations a mentionné la frontière terrestre gréco-turque comme étant la zone la plus fragile de l’Europe, puisque, selon l’analyse du risque effectuée par Frontex, près de neuf étrangers en situation irrégulière sur dix qui pénètrent en Europe transitent actuellement par la Turquie. Et la pression migratoire, après une baisse momentanée due au déclenchement de l’opération RABIT, est repartie à la hausse, malgré des chiffres à la baisse communiqués par les autorités grecques et qui concernent l’ensemble de leur territoire.

Il est constaté depuis septembre une remontée des arrivées de migrants à la frontière gréco-turque avec un flux de 300 arrivées par jour en moyenne, soit un retour aux chiffres de 2010. Quelques 55.000 arrestations de migrants ont été en effet enregistrées dans la zone d’Evros, en augmentation de 16,77% par rapport à 2010. Déjà très élevé en 2010 au point d’avoir déclenché l’opération RABIT (l’agence Frontex estimait que ces arrivées clandestines avaient représentée en 2010 le tiers des entrées irrégulières recensées dans l’UE), ce chiffre confirme le caractère pérenne de cette pression migratoire, principalement en provenance d’Afghanistan et du Pakistan, mais aussi d’Afrique du Nord.

Ce contexte a incité la France à promouvoir, dans le cadre européen, une réforme ambitieuse du système de Schengen fondée sur de nouveaux mécanismes "de suivi et d’évaluation efficace et fiable" de l’application de l’acquis Schengen et de nouvelles procédures de réintroduction de contrôles aux frontières intérieures pour "faire face à des circonstances exceptionnelles mettant en péril le fonctionnement global de la coopération Schengen".

La France figure au nombre des États membres qui s’impliquent le plus dans les opérations conjointes coordonnées par l’agence FRONTEX : près de 130 experts de la DCPAF auront été déployés en 2011 dans le cadre des opérations Rabit et Poséidon (frontière gréco-turque) et Hermès (frontières maritimes du Sud de l’Europe).

En interne, de nouveaux dispositifs répondent aux enjeux d’une administration moderne et performante, au service de ses usagers. Ainsi, grâce à PARAFE, les ressortissants de l’Union européenne, d’un autre État partie à l’accord sur l’EEE et de la Confédération suisse, ainsi que les titulaires d’une carte de séjour en qualité de membre de famille d’un citoyen de l’Union peuvent franchir la frontière en utilisant un dispositif de contrôle automatisé, à condition de disposer d’un passeport en cours de validité doté d’une bande de lecture optique. L’inscription, volontaire et gratuite, ne sera bientôt plus nécessaire pour les Français titulaires d’un passeport biométrique. Combiné à une technologie biométrique d’authentification basée sur l’empreinte digitale, ce système permet d’effectuer les formalités de passage aux frontières de manière simplifiée, fluide et rapide. Au cours de l’année 2011, 72 155 nouveaux passagers se sont inscrits et les sas ont été utilisés pour 432 614 passages.

Par ailleurs, au 30/12/2011, 170 consulats (sur les 192 consulats habilités à délivrer des visas, soit 88%) disposent d’un équipement opérationnel installé aux guichets de leur service des visas permettant le recueil des données biométriques et le VIS a été mis en service en Afrique du nord le 11 octobre 2011 et fonctionne de façon globalement satisfaisante. Les contrôles transfrontaliers effectués dans les PPF français comprennent depuis le 31 octobre 2011 la consultation du VIS.

Enfin, la tendance amorcée depuis plus d’une décennie concernant l’évolution de la situation française, passant de zone de destination à pays de destination et de transit (vers le Royaume-Uni par exemple), non seulement se confirme, mais surtout devient de plus en plus complexe. Ainsi au cours de l’année 2010, 183 filières nationales et internationales ont été démantelées contre 145 en 2009.

4. Bâtir une Europe de l’asile

La France a largement œuvré au cours de l’année 2011 en faveur de la création du régime d’asile européen commun qui doit être finalisé en 2012.

Nous avons soutenu l’adoption de la directive concernant les normes relatives aux conditions que doivent remplir les ressortissants des pays tiers ou les apatrides pour pouvoir bénéficier d’une protection internationale, à un statut uniforme pour les réfugiés ou les personnes pouvant bénéficier de la protection subsidiaire, et au contenu de cette protection (directive "qualification") ainsi que la directive portant extension aux bénéficiaires d’une protection de la directive "résidents longue durée-CE".

Nous avons transmis à la Commission, par une déclaration du 31 mai 2011 élaborée avec nos homologues britanniques et allemands, nos objectifs s’agissant des versions de refonte des directives sur l’accueil des demandeurs d’asile et les procédures applicables, pour lesquelles nous participons activement à la négociation.

Nous sommes à cet égard favorables au rapprochement des législations et des pratiques des États membres, en assurant un haut niveau de protection, tout en rappelant qu’il est important de veiller à la soutenabilité du dispositif d’ensemble, qui passe par l’effectivité des règles posées et l’équilibre du système mis en place, celui-ci devant également permettre de se doter des outils nécessaires pour faire face aux détournements du système d’asile.

La France a également soutenu l’accord politique intervenu en décembre 2011 sur l’insertion dans le règlement Dublin d’un mécanisme de prévention et de gestion des crises en matière d’asile qui devrait permettre de débloquer le blocage politique enregistré depuis plusieurs années sur ce texte, en supprimant toute idée d’introduction d’un mécanisme de suspension temporaire des transferts Dublin.

Nous appelons à un engagement constructif des États membres, de la Commission et du Parlement européen afin de favoriser l’émergence de compromis dans la négociation des instruments du RAEC afin que l’ensemble du dispositif soit adopté en 2012.

Au-delà des rapprochements législatifs, le renforcement de la coopération pratique par la mise en œuvre effective et rapide du Bureau d’appui européen en matière d’asile (BAE) est essentiel. Nous avons largement contribué en 2011 à la mise en œuvre du Bureau avec lequel nous coopérons pleinement, que ce soit dans ses actions visant au renforcement des capacités des systèmes d’asile des États membres les plus exposés et les plus fragiles (voir situation Grèce) ou pour les autres missions confiées à cette instance (travaux sur les pays d’origine par exemple).

Au titre de la solidarité entre États membres, la France a participé au plan d’action pour la Grèce par le biais d’envoi d’experts nationaux.

S’agissant de la dimension extérieure de l’asile, la France poursuit son programme national de réinstallation en collaboration avec le HCR pour lequel nous avons accueilli 145 personnes en 2010. Le programme 2011 n’est pas encore finalisé.

De la même manière, la France continue d’accueillir des ressortissants irakiens issus de minorités vulnérables, conformément aux engagements qu’elle a pris en octobre 2008, plus d’un millier de personnes étant déjà arrivées sur notre sol au titre de cette opération.

Nous nous sommes enfin également engagés à apporter un soutien actif aux efforts des pays du Sud de la Méditerranée, engagés dans des partenariats avec l’Union européenne pour bâtir leurs systèmes nationaux d’asile et de protection, dans le cadre notamment des programmes de protection régionaux européens.

5. Créer un partenariat global avec les pays d’origine et de transit (l’approche globale des migrations et de la mobilité)

La politique de développement solidaire qui participe à une meilleure gestion des flux migratoires, s’inscrit d’abord et avant tout dans un objectif de réduction de la pauvreté dans les régions des pays d’émigration. L’année 2011 a permis de mobiliser le programme 301 à hauteur de 23,06 M€ sur des engagements nouveaux et 27,68 M€ sur les paiements.

Elle s’incarne à la fois dans l’établissement et le suivi de projets concrets réalisés principalement au titre des accords relatifs à la gestion concertée des flux migratoires (Tunisie, Bénin, Congo, Sénégal, Cap Vert, Burkina, Cameroun, Maurice) mais également dans le soutien à la coopération décentralisée (appel à projets lancé en 2011), dans des conventions passées avec des opérateurs (OFII, AFD, France expertise internationale, Campus France), dans la participation à des travaux multilatéraux (participation au rapport "migration, transferts de fonds et développement en Afrique" de la banque mondiale, co-organisation avec le Maroc d’un atelier de travail sur les contributions de migrants au développement dans le cadre du forum mondial). Enfin, un élargissement du champs géographique a été réalisé à travers un programme d’aide à la création d’entreprises innovantes en Méditerranée, un projet de codéveloppement rural dans l’Atlas marocain, le soutien à l’Office méditerranéen de la jeunesse ou encore le soutien aux organisations de migrants via le Forum des organisations de solidarité internationales issues des migrations.

Parallèlement, la France a participé activement aux exercices européens du partenariat pour la mobilité avec l’Arménie ainsi qu’aux conférences ministérielles de Poznan et de Dakar. Elle soutient également le processus de relance de l’Approche globale des migrations.

► S’agissant des mesures prises au plan européen :

1. Organiser l’immigration légale

Au titre des mesures prises, il convient de noter :

  • la directive « Carte bleue » adoptée en juin 2009, qui facilite l’admission des travailleurs migrants hautement qualifiés et leur famille, tout en facilitant la migration circulaire, afin d’éviter la fuite des cerveaux ;
  • le portail de l’UE sur l’immigration a été lancé pour mieux informer les migrants des possibilités offertes par la migration légale et des conditions auxquelles elle est soumise ;
  • l’adoption de la directive sur le permis unique du 13 décembre 2011, visant à garantir aux travailleurs originaires de pays tiers qui séjournent légalement dans un État membre un ensemble commun de droits identique à ceux dont jouissent les ressortissants des États membres de l’UE ;
  • le progrès enregistré dans les négociations sur les propositions de directives pour les travailleurs saisonniers et les personnes faisant l’objet d’un détachement intragroupe ;
  • le lancement de l’agenda européen pour l’intégration des ressortissants de pays tiers en 2011.

2-3. Lutter contre l’immigration illégale et renforcer l’efficacité des contrôles aux frontières

L’UE est soumise à une pression migratoire accrue à cause des conséquences du Printemps arabe, de l’augmentation des flux migratoires irréguliers en provenance de Tunisie et à la frontière turco-grecque, aussi à cause d’un afflux considérable de demandeurs d’asile en provenance des frontières extérieures méridionales de l’UE.

Sous la conduite de la présidence polonaise du Conseil de l’UE, les dernières tendances en matière de migration irrégulière ont été abordées à plusieurs reprises. En collaboration avec la Commission et les États membres, la présidence danoise a alors poursuivi les travaux et élaboré une réponse cohérente qui s’est traduite par l’adoption par le Conseil JAI en avril 2012, de la feuille de route « L’action de UE face à la pression migratoire : -Une réponse stratégique ». Les actions dans le domaine de l’immigration illégale incluent :

  • le lancement les 6 et 13 octobre 2011 des dialogues pour les migrations, la mobilité et la sécurité en vue de conclure des PPM avec la Tunisie et le Maroc (dialogues similaire seront lancé avec l'Égypte et la Libye dès que la situation politique le permettra) ;
  • la proposition de la Commission de création du système européen de surveillance des frontières (EUROSUR) qui vise à renforcer, à partir de 2013, le contrôle des frontières extérieures de l’espace Schengen ;
  • l’initiative « Frontières intelligentes » qui vise à créer un système d’enregistrement des entrées et des sorties et un programme d’enregistrement des voyageurs, prévue d’être présenté par la Commission en 2012 ;
  • s’agissant de la coopération Schengen, des propositions par la Commission visant à renforcer l’évaluation et le suivi de la bonne application des règles de Schengen. Par ailleurs, plusieurs modifications du Code frontières Schengen ont également été proposées. Les négociations se sont poursuivies à l’automne 2011 et l’adoption est attendue pour 2012.

4. Bâtir une Europe de l’asile

L’UE a une longue tradition de protection en faveur de ceux qui en ont besoin, et elle doit continuer d’accorder cette protection dans le respect de ses obligations internationales. L’une de ses priorités essentielles demeure la mise en place d’un régime d’asile européen commun en 2012. D’ailleurs, des progrès en ce sens ont été réalisés. Par ailleurs, la deuxième phase de la réinstallation dans l’UE des réfugiés en provenance de Malte (EUREMA) vise à réinstaller plus de 360 réfugiés en 2011-2012.

L’UE veut également travailler sur les questions des mineurs non accompagnés et le trafic des êtres humains. En 2010 la Commission a présenté un plan d’action pur les mineurs non accompagnés pour une durée de quatre années. Par ailleurs, en avril 2011 la Commission a adopté la directive concernant la prévention de la traite et la lutte contre ce phénomène ainsi que la protection des victimes.

5. Créer un partenariat global avec les pays d’origine et de transit

Il s’agit surtout de faire jouer les différents instruments de l’approche globale des migrations, avec le lancement et le suivi de missions migratoires et la mobilisation des États membres pour participer à des partenariats pour la mobilité (tel que celui avec la Géorgie qui a été signé par plusieurs États membres le 30 novembre 2009 et celui avec l’Arménie qui a été signé en 2011).

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