Discours de Brice Hortefeux aux Journées de la coopération internationale et du développement

Messieurs les Ministres,
Mesdames et Messieurs les Sénateurs et Députés,
Monsieur le Directeur général,
Madame la Directrice générale de la coopération internationale et du développement,
Mesdames et Messieurs,

C’est la deuxième fois que j’ai l’honneur et le plaisir de participer aux Journées de la coopération internationale du développement depuis ma nomination comme ministre de l’immigration, de l’intégration, de l’identité nationale et du développement solidaire il y a quinze mois.

A l’époque de notre première rencontre, soit le 18 juillet 2007, le Président de la République et le Premier ministre venaient de me confier pour mission de refonder notre politique d’immigration en y intégrant la dimension de l’aide au développement. Ma feuille de route était claire, et elle le reste plus que jamais : œuvrer, dans le cadre de la coopération, à une meilleure prise en compte de la question des flux migratoires. Cet objectif relevait d’un constat : à long terme, le développement des pays source d’immigration est la seule manière de maîtriser les flux migratoires.

Un an après, où en sommes-nous ?

I. Permettez-moi, en guise d’introduction, quelques mots sur la nouvelle organisation institutionnelle née de la création de mon ministère.

A. Je ne vous cacherai pas que depuis un an, j’ai eu, dans le cadre de mes fonctions, le sentiment de bousculer de nombreuses habitudes.

C’était la première fois que se constituait une administration centrale resserrée qui regroupe, sous la forme d’un état-major opérationnel, des services venus de l’intérieur, des affaires étrangères et de ministères sociaux. C’est donc la première fois que des membres du corps diplomatique, du corps préfectoral, des hauts fonctionnaires de la police nationale ainsi que des militaires de la gendarmerie nationale sont amenés à travailler ensemble au quotidien sur ce sujet sous une seule autorité ministérielle.

C’était, aussi, naturellement la première fois qu’un ministère de l’immigration prenait sa place dans le concert interministériel. En effet, ce ministère préside aujourd’hui le Comité interministériel de contrôle de l’immigration, siège désormais au secrétariat permanent du Comité interministériel de la coopération internationale et du développement (CICID), au conseil d’administration de l’Agence française de développement (AFD), au sein de l’agence Campus France mais aussi au Conseil national de la coopération décentralisée (CNCD).

B. Naturellement, le périmètre de mon action a nécessité quelques ajustements avec le Quai d’Orsay.

Ces ajustements sont intervenus dans le contexte de la revue générale des politiques publiques (RGPP). Mais, depuis le 1er janvier, date de la création officielle de l’administration centrale de mon ministère, une équipe s’active autour de M. Kacim KELLAL, chef du service des affaires internationales et du développement solidaire et de M. André BAILLEUL, chef du département du développement solidaire. Vous aviez, pour certains d’entre vous, sans doute déjà commencé à travailler avec eux, et je tiens, d’ailleurs, à vous remercier des contributions que vous avez pu apporter à notre réflexion et à nos actions.

Au-delà des hommes, il y a une politique. Cette politique, quelle est-elle ? Qu’avons-nous fait jusqu’ici, et qu’allons-nous faire ?

II. Depuis un an, je mène une politique novatrice de maîtrise des flux migratoires qui allie concertation dans la méthode et résultats dans les faits.

A. Cette politique repose sur deux principes clairs.

Premier principe : la France a le droit de choisir, comme tout pays - ni plus ni moins - qui elle veut et qui elle peut accueillir sur son territoire. Concrètement, cela signifie trois choses :

D’abord, notre détermination à faire respecter la loi. Sauf situations particulières, tout étranger en situation irrégulière a vocation à être reconduit dans son pays d’origine, de manière contrainte s’il le faut, mais autant que possible de manière volontaire.

Ensuite, notre volonté de rester ouvert sur le monde. Contrairement à d’autres pays, l’immigration a joué un rôle majeur dans la construction de notre identité nationale. Comme l’a rappelé le Président de la République lors de son discours au Cap, en Afrique du Sud, « la France est une nation qui doit une part de son essor à l’apport des migrants, nous ne pouvons pas l’oublier ». Nous ne voulons donc pas d’une immigration zéro, qui n’est ni possible ni souhaitable.

Enfin, notre intention de mieux organiser l’immigration légale en équilibrant les flux d’immigration familiale et professionnelle. L’objectif qui m’a été fixé par le Président de la République est clair : à terme, l’immigration professionnelle devra représenter 50% du flux total des entrées à des fins d’installation durable en France. Nous partons de très bas puisque, en 2006, l’ensemble des cartes de séjour délivrées pour motif professionnel représentait 7% des flux migratoires. Nous avons inversé la tendance. En 2007, la proportion est montée à 9,4%. Aujourd’hui, nous en sommes d’ores à déjà à près de 16%.

Second principe : la France a le souci de la concertation avec les pays source d’immigration. Une politique d’immigration réussie ne peut aboutir que dans le dialogue entre États souverains.

Pendant trop longtemps, notre pays a pris des décisions unilatérales en matière migratoire, avec le succès que l’on connaît. Je pense tout particulièrement à la fin de l’immigration de travail dans les années 1970.

Aujourd’hui, une concertation est possible et même nécessaire du fait de l’émergence, dans de nombreux pays d’émigration, d’une opinion publique attentive, vigilante, souvent directement concernée par la question de l’émigration et de plus en plus prompte à relayer ses attentes auprès de ses dirigeants.

Devenue à la fois possible et nécessaire, cette concertation est également souhaitable car elle est pleinement en phase avec notre souci de solidarité avec les pays source d’immigration.

B. Du fait de la clarté des principes sur lesquels elle repose, notre nouvelle politique d’immigration obtient des résultats concrets et acquiert valeur d’exemple dans le monde.

J’observe, d’abord, que nos partenaires européens se rallient progressivement aux vues que défend le Président de la République depuis 2002. Le 7 juillet dernier, à Cannes, comme président du Conseil européen des ministres chargés de l’immigration, j’ai officiellement présenté un projet de Pacte européen sur l’immigration et l’asile à mes 26 homologues et ce, après 6 mois de préparation. L’accord de principe a été unanime, quels que soient les zones géographiques et les sensibilités politiques.

Qu’est-ce que ce Pacte ?

C’était une proposition française, il s’agit maintenant d’un projet européen. C’est un engagement politique et solennel au plus haut niveau qui guidera à l’avenir l’action des Européens lorsqu’il sera adopté, très vraisemblablement au prochain Conseil européen d’octobre. Il ne cherche à construire ni une Europe forteresse, ni une Europe passoire. Nous avons voulu un texte équilibré, qui promeut une immigration concertée et qui propose des principes communs respectueux de chacun. Il s’inscrit pleinement dans le cadre de l’Approche globale des migrations qui lie l’organisation de la migration légale, la lutte contre l’immigration irrégulière ainsi que le développement des pays d’origine et de transit. Surtout, tout un chapitre est consacré au partenariat avec les États tiers. La notion de « partenariat » au service du développement est explicite et ne se limite pas au seul codéveloppement. Le « développement solidaire » y est clairement mentionné.

Ensuite, la nouvelle politique d’immigration de la France rencontre un écho de plus en plus favorable en Afrique.

(1) Certaines déclarations publiques de chefs d’États africains le prouvent.

Le 19 mai 2008, lors de ma visite officielle au Cameroun, le président Paul BIYA a estimé qu’ « il n’est pas bon que nos jeunes partent à l’aventure dans des conditions qui ne peuvent mener qu’à l’échec » et qu’ « il faut décourager ces tentatives ». Il a aussi souligné que « le problème de l’immigration est un sujet difficile » mais que « nous sommes d’accord sur l’essentiel ».

Poursuivant mon effort de concertation permanente, je me rendrai très prochainement dans plusieurs pays d’Afrique pour dialoguer, et surtout écouter. J’expliquerai aux autorités de ces pays que le Pacte ne se fera pas sans l’Afrique, mais bien avec l’Afrique.

(2) Claire dans ses principes, comprise dans sa méthode, la nouvelle politique d’immigration de la France se concrétise progressivement. L’un après l’autre, je travaille avec les pays source d’immigration afin de signer avec eux des accords bilatéraux qui permettent d’officialiser la rencontre de nos volontés.

A ce jour, nous avons conclu cinq accords de gestion concertée des flux migratoires et de développement solidaire. Tous avec des pays d’Afrique subsaharienne et du Maghreb : avec le Gabon en juillet 2007, avec la République du Congo en octobre 2007, avec le Bénin au mois de novembre, avec le Sénégal en février pour compléter un premier accord de septembre 2006 et, enfin, avec la Tunisie en avril dernier.

De nouveaux accords sont en gestation. Des discussions ont été ouvertes avec le Cap-Vert, l’Égypte, le Mali, Maurice, et, bientôt, avec le Cameroun. Elles sont prévues avec Haïti et les Philippines. Et je n’oublie pas, aussi, les nombreux pays, comme le Burkina Faso, la Guinée, la Mauritanie et la République démocratique du Congo, qui ont manifesté leur intérêt pour un tel dialogue bilatéral avec la France.

III. Avec ces accords signés ou à venir, notre objectif est de contribuer au développement des pays terre d’émigration, car la maîtrise des flux migratoires est indissociable d’un développement solidaire.

A. Tout d’abord, un constat : les migrations constituent un enjeu crucial pour tous les pays de la planète.

Pour les pays d’origine, comme pour ceux qui émigrent et leurs proches, les enjeux économiques, médico-sociaux et humains sont majeurs.

(1) Les enjeux humains : aujourd’hui, plus d’un tiers des 900 millions d’Africains vit avec moins d’un euro par jour. La moitié de la population de ce continent a moins de vingt ans et le continent africain représente 65 % des flux migratoires réguliers vers la France à des fins de séjour permanent. En 2030, l’Afrique, avec 1,5 milliard d’individus, dont plus de la moitié de moins de 25 ans, sera aussi peuplée que l’Inde ou la Chine.

(2) Les enjeux médico-sociaux : selon un rapport de l’Organisation mondiale de la Santé de 2006, l’Afrique supporte 24 % du fardeau des maladies mais ne possède plus que 3 % du personnel médical sur son territoire.

(3) Les enjeux économiques : les migrants contribuent à l’équilibre économique de leur pays d’origine.

Par les fonds qu’ils envoient :

o les 3 millions de Marocains qui vivent à l’étranger contribuent pour 4,3 milliards d’euros au PIB de leur pays, soit 7,6%, en 2006, dont 44% en provenance des 800 000 Marocains de France ;

o les 2,7 millions de Maliens de l’extérieur contribuent pour 456 millions d’euros du PIB du Mali, soit 11% du PIB, dont 295 millions provenaient des 120 000 Maliens de France en 2005 ;

o aux Comores, c’est l’équivalent de plus de 24% du PIB que la diaspora a envoyé vers son pays en 2005, soit plus de 3,5 fois le montant de l’aide publique internationale, l’essentiel provenant de la diaspora installée en France.

Par l’expérience qu’ils ont accumulée :

o Les migrants contribuent à l’évolution des pratiques et des savoir-faire des sociétés auxquels ils appartiennent, comme le montrent les études sociologiques.

B. De ce constat, je tire un double défi :

o Premièrement, redonner confiance à la jeunesse d’Afrique pour lui faire comprendre qu’il existe un avenir en dehors de l’émigration.

o Deuxièmement, encourager les diasporas à mener des actions ciblées en faveur du développement de leur pays d’origine.

Concrètement, cela signifie que dans le cadre des accords de gestion concertée et de développement solidaire :

 nous nous engageons à simplifier la procédure de délivrance d’un visa de circulation, notamment pour contribuer au développement des relations économiques et commerciales ;

 nous valorisons la mobilité quand elle a un impact positif sur le développement, comme, par exemple, en matière de transmission des savoirs. Ainsi, dans l’accord signé avec le Sénégal, la France s’est engagée à « faciliter la mobilité et la circulation des migrants, afin de leur permettre de participer à des actions de formation ou à des missions ponctuelles liées au développement ».

 de même, nous ouvrons de larges possibilités à ceux qui souhaitent venir se former en France pour acquérir les connaissances et les savoir-faire utiles à leur développement et à celui de leur pays. Par exemple, dans l’accord que j’ai signé avec le Congo le 25 juillet 2007, il est prévu d’accueillir, annuellement, 100 jeunes Congolais de 18 à 35 ans dans les secteurs sanitaire, social, agricole, artisanal, industriel, commercial et libéral.

Vous le voyez, ces accords ne consacrent pas la fermeture de la France aux migrations comme certains auraient pu vouloir le faire croire, mais bien au contraire, ils favorisent la circulation des compétences et encouragent la mobilité entre nos pays.

A ce titre, je souhaite attirer votre attention, vous, les acteurs de la coopération, sur les possibilités offertes par les cartes « compétences et talents » au service de la circulation des compétences. C’est la première fois que la France se dote d’un titre de séjour résolument attractif pour faire venir à elle les candidats à l’immigration les plus compétents et les plus talentueux. Cette carte vise un public très diversifié allant des professionnels qualifiés, aux artistes ou sportifs de niveau international, en passant par les cadres dirigeants, les étudiants de très haut niveau et les porteurs d’un projet de type humanitaire ou lié à la francophonie. Les ambassadeurs sont habilités à les remettre et je compte sur vous pour les aider à identifier de bons candidats.

IV. Au-delà de la circulation des compétences prévue dans les accords, je voudrais insister tout particulièrement auprès de vous sur la nécessité de mener, en amont, une politique volontariste d’accueil des étudiants étrangers et de formation des forces vives des pays source d’émigration.

A. Je dresse un constat sans appel : aujourd’hui, en France, nous n’attirons les meilleurs étudiants que dans de très rares secteurs.

Nous formons trop d’étudiants des filières généralistes à des niveaux de recrutement trop faibles :

 certes, le nombre d’étudiants étrangers en France a augmenté de 75% en moins de dix ans, ce qui est un incontestable progrès quantitatif ;

 mais sur le plan géographique, très peu d’entre eux viennent des pays les plus avancés économiquement : 50% des étudiants étrangers que nous accueillons sont africains et seulement environ 15% asiatiques ;

 de plus, en termes de niveaux d’études, 45% des étudiants étrangers sont en premier cycle ;

 enfin, en termes d’orientation des études, nous constatons que les étudiants étrangers inscrits dans des filières généralistes sont sur-représentés, au détriment des études plus orientées vers la pratique et les besoins économiques des pays d’origine.

Quant à la "filière étudiante" de l’immigration clandestine, chacun sait qu’il existe un certain nombre de « faux » étudiants étrangers en France. Il faut que cela change !

Pendant trop longtemps, notre politique de mobilité des étudiants, par exemple africains vers la France, a été motivée par cette question lancinante et même obsédante : « ne pas laisser passer l’occasion de former en France le futur Léopold Sédar SENGHOR ». C’est pour cette raison que nous avons accueilli des étudiants en première année de licence de psychologie, d’administration économique et sociale et en histoire de l’art, sans prendre le moins du monde en compte l’utilité économique ou culturelle de la formation envisagée.

B. Aujourd’hui, il est impératif de faire évoluer cette situation vers deux directions :

(1) vers une plus grande sélectivité des étudiants, tout d’abord.

Celle-ci est l’indispensable préalable à une amélioration de notre attractivité. Cette sélectivité, c’est à vous qu’il appartient de la mettre en œuvre.

Elle passe par trois axes : • davantage d’étudiants étrangers à la fois dans des filières scientifiques et technologiques ; • davantage d’étudiants étrangers dans les niveaux master et doctorat ; • un meilleur accueil de ces étudiants, au moyen de procédures simplifiées.

Je suis conscient des possibilités mais aussi des limites des moyens de votre action, à travers l’octroi des bourses, la délivrance des visas et les actions de promotion et d’amélioration de l’accueil. Je compte sur vous pour :

• octroyer les bourses du gouvernement français en conformité avec les orientations gouvernementales en termes de diversification géographique, de niveaux et de domaine d’études ;

• accorder les visas avec discernement. Certes, la création des centres pour les études en France (CEF) et de l’agence Campus France, avec ses espaces à l’étranger, a constitué un premier progrès mais il est insuffisant et, je dirai même, inutile sans le regard stratégique porté par le chef de poste sur la mobilité étudiante. Avant de délivrer des visas au cas par cas, il est indispensable de définir une stratégie prenant en compte les instructions gouvernementales et les véritables besoins du pays d’origine en matière de formation ;

• mettre en place, en cohérence avec les orientations gouvernementales, une politique de promotion des études en France et de mise en œuvre par les espaces CAMPUS France d’un "paquet d’accueil" performant.

(2) Second objectif : une meilleure prise en compte des besoins en formation des pays du Sud.

Aujourd’hui, se poser la question des besoins en formation des pays du Sud doit, à mon sens, devenir une priorité. Cette question est capitale car la formation et l’insertion, l’éducation et le développement économique, l’épanouissement culturel et l’emploi sont inséparables.

C’est pourquoi dans le cadre de ma politique de développement solidaire, je souhaite que nous formions, en France, les futurs cadres du développement des pays du Sud et, sur place ou en favorisant une mobilité Sud/Sud, les techniciens et opérateurs du développement économique.

Les postes diplomatiques, par leur dimension interministérielle, ont tout naturellement vocation à participer à l’élaboration d’une stratégie par pays en matière de mobilité étudiante et de développement solidaire par la formation. Si ce travail est complexe, il est aussi passionnant car il repose sur une analyse économique et une vision prospective des besoins futurs. Il doit être mené en étroite collaboration avec le monde de l’entreprise et nécessite une meilleure transversalité.

Adapter la formation à l’emploi futur, créer les compétences nécessaires au développement suppose, aussi, de disposer d’outils statistiques sur le suivi des formations mises en œuvre, que celles-ci soient ou non à visées professionnelles à court terme. Nous perdons de vue les étrangers venant étudier en France et souffrons de myopie sur le devenir des formations que nous avons contribué à créer à l’étranger. Aujourd’hui, ne pas être capable de savoir ce que deviennent les personnes que nous formons en France, ou que nous contribuons à former à l’étranger, reste une carence inadmissible, il faut donc nous doter des moyens d’un tel suivi.

Un télégramme a récemment précisé ces orientations que je souhaite, avec mes collègues Bernard KOUCHNER et Valérie PÉCRESSE, voir mises en œuvre dès la prochaine rentrée universitaire. En définitive, vous, acteurs de la coopération, vous avez une tâche certes complexe à accomplir, mais cette tâche est majeure et tout à fait stratégique. Je ne doute pas que vous serez à la mesure de cette ambition.

V. Je compte également sur vous pour promouvoir une nouvelle politique de développement solidaire.

Vous l’avez remarqué, dans l’intitulé de mon ministère, au codéveloppement s’est substitué en mars dernier le développement solidaire. Cette nouvelle dénomination regroupe non seulement l’action des migrants en faveur du développement de leur pays d’origine, ce qu’est le codéveloppement stricto sensu, mais aussi les projets qui participent à l’étranger à une meilleure maîtrise des flux migratoires.

Ce que je vous demande d’engager est tout à fait nouveau. Un réel effort de votre part est nécessaire dans trois directions.

Tout d’abord, s’agissant de la politique d’aide au développement de la France : vous devez désormais intégrer la dimension migratoire dans la définition de notre aide publique. Penser aide au développement, c’est maintenant penser aussi impact de cette aide sur les raisons des migrations.

Dans le cadre de cette politique globale de l’aide au développement, mon ministère est plus particulièrement chargé de mettre en œuvre le codéveloppement, c’est-à -dire le soutien des initiatives des diasporas. Mon ministère dispose d’un budget de 60 millions d’euros d’autorisation d’engagement et 29 millions d’euros de crédits de paiement en 2008. Je pense pouvoir conserver un niveau similaire de crédits pour les années à venir, si le Parlement le veut bien.

Je veux que les crédits que nous mobilisons et que nous vous déléguons sur le codéveloppement soient utilisés. Il ne suffit pas de lancer des initiatives, il faut ensuite les accompagner et s’assurer que les projets progressent et se réalisent effectivement sur le terrain. Ce sont souvent de petits projets, mais ce sont des projets concrets et très bien compris par les populations.

Enfin, et c’est là ma troisième demande, nous pouvons financer des opérations dans le cadre du développement solidaire qui vont au-delà du seul codéveloppement. Je pense, par exemple, à la formation professionnelle en Tunisie ou à la santé au Bénin dont l’impact sur les régions d’émigration est important pour ces pays. Savez-vous par exemple que nous allons financer cette année le quart de la coopération décentralisée ? C’est pourtant une réalité qui résulte d’une conviction : c’est toujours au plus près des gens que nous devons agir.

Je compte donc tout particulièrement sur vous pour identifier des projets qui contribuent directement et concrètement à aider les régions source d’immigration.

***

Respectueux de la noblesse et de l’efficacité des missions que vous menez à bien à travers le monde, je suis très heureux que nous puissions travailler ensemble. Nous devons contribuer à mettre en œuvre une politique toujours plus juste, toujours plus équilibrée, toujours plus utile.

L’aide au développement est un outil majeur de cette politique et nous en sommes, désormais ensemble, des acteurs aussi incontournables que déterminés.