Discours de Brice Hortefeux lors de la réunion des présidents des commissions chargées des questions de justice et d’affaires intérieures des parlements nationaux des États membres et pays candidats de l’Union européenne

Mesdames et Messieurs les présidents,
Mesdames et Messieurs les parlementaires,

Je tiens, tout d’abord, à remercier les deux présidents des commissions des lois de l’Assemblée nationale et du Sénat français, Jean-Luc WARSMANN et Jean-Jacques HYEST, de m’avoir permis de m’exprimer devant vous, ce matin.

Je profite naturellement de cette occasion pour saluer aussi quelques personnalités que je connais bien, pour qui j’ai de l’estime, et avec lesquels je travaille en étroite collaboration dans le cadre de la présidence française de l’Union européenne : Jacques BARROT, vice-président de la commission européenne et Commissaire en charge des questions qui nous réunissent aujourd’hui, mais aussi Gérard DEPREZ, le président de la Commission LIBE au Parlement européen.

Vous m’avez demandé de m’exprimer sur le bilan et les perspectives d’avenir de FRONTEX, l’agence européenne pour la gestion de la coopération opérationnelle aux frontières extérieures des États membres de l’Union.

Si ce point d’étape me paraît essentiel, je crois qu’au-delà de l’activité et de l’avenir de FRONTEX, se dessine, plus globalement, un enjeu fondamental : celui du contrôle aux frontières extérieures de l’Union européenne.

La sécurisation de nos frontières nécessite à l’évidence l’utilisation d’un outil opérationnel qu’est FRONTEX. Elle passe aussi, aujourd’hui, par la mise en cohérence des réglementations nationales et par une plus grande concertation avec les pays sources d’immigration.

La sécurité de l’Europe passe donc par l’harmonisation d’une part, la concertation d’autre part. La création de l’outil opérationnel qu’est FRONTEX a constitué une étape essentielle dans le contrôle des frontières de l’Europe, mais cet outil ne peut démontrer tout son intérêt et toute son efficacité sans cette harmonisation et cette concertation.

Dans quelle mesure la sécurisation des frontières constitue-t-elle véritablement aujourd’hui un défi ? Concrètement, où en sommes-nous de l’agence FRONTEX et que faisons-nous pour l’améliorer ? Plus largement, que proposons-nous aujourd’hui pour rendre plus efficace le contrôle des frontières de l’Union ?

Je voudrais tenter, ce matin, d’apporter une réponse à chacune de ces questions.

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I. L’un des enjeux fondamentaux pour l’ensemble de l’Union européenne est, aujourd’hui, celui de la sécurisation de ses frontières extérieures.

Très vite après ma prise de mes fonctions comme ministre en charge de l’immigration, j’ai pu me rendre compte, sur le terrain, de la nécessité de répondre à ce défi. Je me suis, en effet, rendu à Toulon, le 3 juin 2007, afin de recueillir les corps de 18 malheureux immigrants clandestins noyés au large de Malte, et qui avaient été recueillis par une frégate de la marine française, « la Motte-Picquet ». Le parcours de ces migrants, venus d’Afrique, s’était achevé dans la tragédie, parce qu’ils avaient croisé le chemin d’un passeur leur proposant une embarcation vers la mort.

En me recueillant sur ces dépouilles, en voyant le visage défait de ceux qui avaient repêché les corps, en imaginant le calvaire qu’avaient pu vivre, en pleine mer et pendant plusieurs jours, ces hommes et ces femmes, j’ai mieux perçu combien les premières victimes de l’immigration clandestine étaient, avant tout, les clandestins eux-mêmes.

En 2007, ce sont, au total, au moins 1 800 clandestins qui sont morts alors que, victimes de filières et de réseaux, ils tentaient de rejoindre l’Europe qu’on leur avait présentée comme un Eldorado.

Bien entendu, la pression de l’immigration clandestine sur l’Europe ne se manifeste pas de la même manière d’un pays à l’autre. Elle se fait beaucoup plus forte dans les pays du Sud et de l’Est de l’Union européenne. Trois exemples de pays dans lesquels je me suis récemment rendu permettent de mesurer l’ampleur du phénomène.

Je pense, tout d’abord, à la Grèce qui, avec 1 250 km de frontières balkaniques et 16 000 km de côtes, possède la plus grande et la plus poreuse frontière extérieure de l’Union européenne. J’en veux pour preuve l’explosion du nombre de migrants interpellés en mer et le doublement du nombre de demandeurs d’asile, ces deux dernières années. En me rendant sur l’ile de Samos, qui se situe à 800 mètres des côtes turques, j’ai vu à quel point il était nécessaire, dans certains endroits plus que d’autres, d’assurer un contrôle strict des frontières.

Je pense aussi à l’ile de Malte, qui est soumise à l’intensification de l’immigration irrégulière en provenance notamment de la Corne de l’Afrique. A partir de 2002, Malte a dû faire face à une immigration importante pour une population de 407 700 habitants, une surface de 316 km², ce qui en fait un des pays à la densité la plus élevée au monde (1 290 hab/km²). Le flux migratoire annuel tourne autour de 1 500 à 1 700 immigrants par an.

Je pense, enfin, à la frontière entre la Pologne et l’Ukraine. Sur les 1 580 kilomètres de frontière terrestre que constituent la Pologne, 535 kilomètres sont communes avec l’Ukraine. Cette frontière doit être véritablement sécurisée dans la mesure où elle constitue un véritable lieu de circulation : en effet, entre 2005 et 2007, le trafic de poids lourds y a été augmenté de 50%, celui de marchandises de 100%, et le trafic aérien de 160%.

Que ces chiffres signifient-ils ? Si l’idée d’Europe est, avant tout, animée par une volonté de libre circulation et de libre échange non seulement pour les biens mais aussi pour les personnes, nous savons, aujourd’hui, à quel point il est nécessaire d’améliorer l’efficacité des contrôles aux frontières extérieures de l’Union. S’il s’agit là d’un service à rendre aux immigrés clandestins, c’est, je crois aussi, une attente forte de nos concitoyens partout en Europe.

II. La première étape décisive a été la création de l’agence FRONTEX, dont les moyens et les pouvoirs ont progressé mais doivent encore être considérablement accrus.

A la suite du Conseil européen de Séville, en 2002, les États membres de l’Union ont décidé de se doter de moyens nécessaires pour assurer une gestion intégrée des frontières extérieures de l’Union européenne. Après une première étape qui fut celle d’une instance commune réunissant des hauts fonctionnaires de services en charge du contrôle des frontières au sein des États membres, la Commission européenne proposa la création d’une agence dédiée à améliorer la gestion intégrée des frontières extérieures des États membres de l’Union, c’est-à -dire les frontières terrestres, maritimes, mais aussi les aéroports et ports maritimes.

Ainsi, pour la première fois, l’Union européenne se dotait d’un outil ayant une vocation opérationnelle affirmée en matière de lutte contre l’immigration irrégulière. Il n’est guère que dans le domaine de la défense - je pense à l’Eurocorps - que l’on pouvait trouver un précédent. Cette agence, l’agence FRONTEX, fut créée par un règlement européen le 26 octobre 2004.

Peu à peu, les moyens de l’agence se sont étoffés.

Des moyens budgétaires, tout d’abord.

Le budget total (budget de fonctionnement et opérationnel) de l’agence a, en effet, plus que décuplé en trois ans, passant de 6,28 millions d’euros en 2005 à 70 millions d’euros en 2008.

A ce budget propre à FRONTEX s’ajoute le Fonds frontières extérieures, au montant élevé : 1,82 milliard d’euros pour la période 2007/2013, répartis entre les États membres pour appuyer des actions nationales de contrôle ainsi que des actions transnationales ou d’intérêt communautaire.

Des ressources humaines, ensuite. Si le personnel de l’agence était de 132 personnes au 31 décembre 1997, ses effectifs, qui sont aujourd’hui de 176 personnes, devraient atteindre 200 personnes à la fin de l’année 2008.

J’observe aussi que la contribution de la France n’a pas été négligeable dans le cadre de l’activité de FRONTEX, notamment lors des différentes opérations entreprises cet été.

Durant ces derniers mois, la France a participé à plusieurs opérations mises en place sous l’égide de l’agence.

Durant l’opération « POSEIDON 2008 » qui a débuté en Grèce le 5 mai dernier, la France a mobilisé, certes, des fonctionnaires pour le volet terrestre de l’opération mais aussi, pour la première fois, un navire et ce, pendant deux semaines. Le Luxembourg et la Finlande ont, par exemple, envoyé, quant à eux, un avion chacun lors de cette même opération.

Lors de l’opération « NAUTILUS 2008 » visant, cette fois-ci, à gérer les flux de migrants venus de Libye jusqu’à l’île de Lampedusa et Malte, la France a affecté un navire, un avion et des fonctionnaires à Malte et à Lampedusa. La contribution française à cette opération n’a pas été négligeable puisqu’en plus de la France, seuls l’Italie, le Luxembourg et Malte ont aussi mobilisé des avions.

Enfin, pendant l’opération « HERMES 2008 » qui s’est déroulée cet été en Sardaigne, la France a mobilisé non seulement des fonctionnaires, mais aussi un avion de surveillance. Mon pays a alors été le seul d’Europe à le faire.

Après la visite du siège de FRONTEX que j’avais effectuée, en mars dernier à Varsovie, je rencontrerai le conseil d’administration de FRONTEX qui se réunira à Tours, les 19 et 20 novembre prochains. Ce sera une opportunité pour examiner les voies et moyens du renforcement de l’action de FRONTEX et de la contribution des différents pays au plan opérationnel - y compris, bien entendu, celle de la France.

Afin de préparer au mieux cette rencontre, mais aussi tirer les expériences de l’été et recueillir l’avis de l’agence sur son avenir, le nouveau président du conseil d’administration de l’agence, le général autrichien Robert STRONDL, sera reçu le mois prochain par mon directeur de cabinet ainsi que par le secrétaire général du ministère.

Une chose est certaine : nos pays doivent contribuer bien davantage. J’invite chacun de vous à peser sur vos gouvernements afin d’aider à la protection des frontières et ce, au titre de la solidarité européenne. Soyons clairs : aucun des grands États ne fait, aujourd’hui, suffisamment.

Il suffit, pour s’en convaincre, de comparer la réalité des moyens engagés cet été, d’une part, avec l’inventaire des moyens maritimes et aériens censés être à la disposition de FRONTEX, d’autre part. Cet inventaire comporte 111 bateaux, 21 hélicoptères et 372 autres équipements de contrôle et de surveillance des frontières : on est loin du compte.

Partant du principe que mon pays doit montrer l’exemple, j’ai décidé qu’un navire français spécialement réaménagé, le Malin, serait très prochainement, et ce en permanence, affecté à des missions de contrôle extérieur des frontières de l’Union européenne. Il s’agit là d’un gros effort financier de la part de la France puisque le coût du réaménagement de ce navire a été de 2,3 millions d’euros. Je me suis aussi entretenu, pas plus tard que la semaine dernière, avec le ministre français de la défense, Hervé MORIN, afin que la France puisse faire rapidement de nouvelles propositions visant à renforcer les moyens de FRONTEX.

Au-delà des aspects matériels et des engagements des États de l’Union, plusieurs questions de fond restent encore sans réponse quant à l’activité de FRONTEX.

J’en vois quatre.

1) La première question est celle de la destination des personnes recueillies à bord des navires durant les opérations d’interception des bateaux de clandestins.

Deux possibilités s’affrontent : soit c’est la nationalité du pavillon du navire ayant procédé à l’interception qui prévaut, soit c’est celle du pays dans les eaux duquel a été réalisé le sauvetage.

Aucune des deux solutions n’est idéale : la première revient à dissuader l’État ayant participé à l’opération de participer à une opération future dans la mesure où il lui revient d’assurer la charge des personnes qu’il a sauvées. La seconde consiste à permettre aux personnes interceptées d’atteindre le but ultime de leur périple. Elle aboutit au curieux paradoxe d’encourager les tentatives d’immigration irrégulière dans un pays donné, au lieu de les dissuader.

Notre difficulté à résoudre ce problème s’est illustrée lors de l’opération NAUTILUS 2007, aux abords des côtes chypriotes. A cette occasion, plusieurs partenaires européens ont, en effet, ouvertement conditionné leur participation à des opérations futures à un engagement de prise en charge des migrants par l’État bénéficiant de l’opération diligentée.

Des travaux sont engagés sur cette question. Mais il me paraît urgent de les accélérer et je souhaite que la Commission européenne, sous l’égide du vice-président BARROT, puisse s’assurer que ce point soit clarifié au plus vite.

2) La deuxième question est celle des opérations en haute mer.

En réalité, le bilan des opérations maritimes coordonnées de Malte, Lampedusa et de Sardaigne reste mitigé dans la mesure où il ne s’accompagne pas d’une véritable action conjointe avec les pays de départ et avec les pays de transit.

N’est-il pas nécessaire, en effet, de traiter les « routes » des clandestins plus en amont et d’aller patrouiller au plus près des côtes de départ ? Ce qui a fait le succès des opérations « HERA » n’est-il pas d’y avoir associé le Sénégal ?

La Commission n’en ayant pas exclu la possibilité, nous ne devons pas nous interdire de nous impliquer dans la négociation d’accords de coopération avec les États tiers de départ et avec les pays de transit, notamment méditerranéens.

C’est, encore une fois, une question de volonté politique de notre part.

3) La troisième question me semble être celle des moyens de détection et de surveillance.

FRONTEX ne doit pas être, seulement, un organisme permettant le sauvetage de migrants clandestins, en haute mer ou à proximité immédiate des côtes européennes. L’agence doit être capable de détecter, en amont, près des côtes des pays d’origine ou de transit, les embarcations de migrants clandestins.

Nous en sommes encore loin : les systèmes de surveillance nationaux ne couvrent qu’une partie des frontières extérieures de l’Union ; ils impliquent une cinquantaine d’autorités, peu coordonnées ; ils présentent des limites techniques, financières et juridiques.

La Commission européenne a formulé un certain nombre de propositions pour progresser vers un système européen de surveillance des frontières (EUROSUR). Il faut avancer pour les concrétiser.

4) La quatrième question est celle de l’organisation, par FRONTEX, de retours groupés.

Vous le savez, la France a longtemps défendu, avec une minorité de partenaires, l’idée selon laquelle l’agence était compétente pour organiser des retours groupés d’étrangers en situation irrégulière. Jusque là , les seuls vols groupés étaient d’initiatives nationales, mais jamais communautaires.

Chacun connait la difficulté qu’est susceptible de poser, pratiquement, une reconduite à la frontière d’un clandestin dans un avion de ligne, exploité sur une liaison commerciale et embarquant une clientèle privée.

Parallèlement, l’affrètement d’aéronefs sous le seul pavillon d’un des États membres est fréquemment source de crispations diplomatiques avec les autorités des pays d’émigration.

Il nous était donc assez rapidement apparu, c’est du moins la lecture que nous faisions du mandat de l’agence telle qu’il ressort du règlement de 2004, que la création de FRONTEX devait nous permettre d’organiser des opérations de retour groupés.

Un groupe ad hoc, constitué de représentants des pays les plus directement concernés (France, Autriche, Allemagne, Italie, Pays-Bas, Pologne, Espagne et Royaume-Uni), s’est réuni pour la première fois il y a quelques jours afin d’envisager les modalités de mise en œuvre de tels retours.

Je tiens à saluer, sur ce point, la détermination du Directeur Général de l’agence, Monsieur Ilka LAITINEN, qui se saisissant de la question, a tenu à ouvrir personnellement la première séance de travail de ce groupe d’experts.

En la matière aussi, il faut avancer rapidement.

Au-delà des différentes questions de doctrine de FRONTEX qui restent à trancher, permettez-moi d’évoquer ce que, dans le cadre du pacte sur l’immigration et l’asile, nous proposons aujourd’hui, à l’occasion de la présidence française de l’Union, pour renforcer le contrôle des frontières extérieures.

III. Le Pacte européen sur l’immigration et l’asile, qui sera soumis au Conseil européen d’octobre, aidera l’agence FRONTEX à améliorer sa mission de coordination et, surtout, permettra de rendre plus efficace les contrôles aux frontières extérieures de l’Union.

La Pacte propose d’agir à trois niveaux.

Le premier niveau concerne FRONTEX. Lors des négociations visant à établir le Pacte, le scénario selon lequel l’agence était la préfiguration d’une véritable police européenne aux frontières, totalement intégrée, a été écarté, au moins pour un avenir immédiat.

Le scénario retenu par les gouvernements européens est celui d’une coordination des actions nationales, l’agence FRONTEX intervenant en appui des États membres.

Il est à cet effet proposé de donner à l’agence FRONTEX les moyens d’exercer pleinement sa mission de coordination dans la maîtrise de la frontière extérieure, de faire face à des situations de crise et de mener - à la demande des États membres - les opérations nécessaires, temporaires ou permanentes, conformément aux conclusions du Conseil des 5 et 6 juin 2008.

Au vu des résultats de l’évaluation de l’agence, qui est en cours, son rôle et ses moyens opérationnels seront renforcés. Très concrètement, les résultats de l’évaluation de l’agence devraient nous parvenir début 2009.

La création de « bureaux spécialisés » pourra alors être décidée, en tenant compte de la diversité des situations, en particulier pour les frontières terrestres de l’est et maritimes du sud. Je rassure chacun : cette proposition ne vise aucunement à casser l’unité organique de l’agence. Ces avancées opérationnelles seront majeures, mais chacun l’a compris : FRONTEX ne saurait être le seul outil de sécurisation de nos frontières.

Le deuxième niveau d’action proposé par le Pacte européen concerne le renforcement plus global de l’efficacité des contrôles aux frontières.

Un chapitre entier du Pacte - le chapitre III - y est consacré.

La Pacte rappelle que le contrôle des frontières extérieures incombe à chaque État membre pour la partie de frontière qui est la sienne, et que ce contrôle qui donne accès à un espace commun de libre circulation doit être exercé dans un esprit de co-responsabilité pour le compte de chaque État membre.

Le Pacte propose, dès lors, notamment :

 d’inviter les États membres et la Commission à mobiliser tous leurs moyens disponibles, pour assurer un contrôle plus efficace des frontières extérieures, terrestres, maritimes et aériennes ;

 de généraliser au plus tard le 1er janvier 2012 la délivrance des visas biométriques, de renforcer sans délai la coopération entre les consulats des États membres, de mutualiser autant que possible leurs moyens et de créer progressivement, sur la base du volontariat, des services consulaires communs ;

 de déployer des outils de technologies modernes, garantissant l’interopérabilité des systèmes, et permettant une gestion intégrée efficace de la frontière extérieure ; à partir de 2012, en fonction des propositions de la Commission, un enregistrement électronique des entrées et des sorties devrait être mis en place.

Le recours à ces outils modernes est, en effet, une des clés de la sécurisation de nos frontières. Seuls des engagements politiques forts - comme celui de la date-butoir du 1er janvier 2012 pour la délivrance des visas biométriques - nous permettront de passer à la vitesse supérieure.

Ces outils, pour être pleinement efficaces, doivent reposer sur une volonté politique partagée.

C’est le troisième niveau d’action, en matière de contrôle extérieur des frontières, proposé par le Pacte européen : agir ensemble dans le cadre d’un engagement politique et solennel, au plus haut niveau.

S’agissant du contrôle aux frontières, cet engagement repose sur deux idées-forces.

Il faut, en premier lieu, harmoniser les conditions dans lesquelles nos pays organisent l’immigration légale et désorganisent l’immigration illégale ; c’est tout l’objet des chapitres 1 et 2 du Pacte.

Il faut, en deuxième lieu, coopérer avec les pays d’origine et de transit :

 renforcer l’efficacité du contrôle de la frontière extérieure et la lutte contre l’immigration irrégulière, en accroissant l’aide de l’Union européenne pour la formation et l’équipement des personnels des pays d’origine et de transit chargés de la maîtrise des flux migratoires ;

 au-delà , créer avec ces pays un partenariat global, en favorisant les synergies entre les migrations et le développement : c’est l’objet du chapitre 5 du Pacte.

Cette démarche s’inscrit dans la logique que je défends depuis ma prise de fonctions il y a seize mois : celle de la concertation avec les pays source d’immigration et les pays de transit.

Soyons clairs : si nous ne voulons pas d’une Europe passoire car notre priorité consiste à lutter contre les fraudes et à combattre les filières, nous ne voulons pas non plus d’une Europe forteresse.

C’est la raison pour laquelle j’ai déjà effectué 13 déplacements officiels en Afrique et ai signé 5 accords de gestion concertée des flux migratoires. Je décollerai cet après-midi même pour l’Afrique avec toujours pour méthode l’écoute, et pour message : le Pacte ne se fera pas sans l’Afrique, mais avec l’Afrique.

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Mesdames et Messieurs les parlementaires,

La sécurité des frontières extérieures de l’Union européennes constitue un enjeu majeur pour nos concitoyens. Si nous voulons une Europe non seulement audible, visible mais surtout crédible, nous devons, aujourd’hui, nous donner les moyens d’une Europe qui protège et qui agit en partenariat.

Cela exige de la solidarité entre nous. Mais cela exigera aussi, de notre part à tous, de réels efforts financiers, une véritable volonté politique et un grand sens du dialogue.

La France y est prête, et je sais que sur tous ces aspects, l’Europe peut compter sur chacun de vous.