Discours d’Eric BESSON lors de la présentation du projet de loi relatif à l’immigration, à l’intégration et à la nationalité devant l’Assemblée nationale, le mardi 28 septembre 2010
Présentation du projet de loi relatif à l’immigration,à l’intégration et à la nationalitédevant l’Assemblée nationale,
Discours d’Éric BESSON,
Ministre de l’immigration, de l’intégration,de l’identité nationale et du développement solidaire
Paris, le mardi 28 septembre 2010
Seul le prononcé fait foi
Monsieur le Président,
Monsieur le Président de la Commission des Lois,
Monsieur le Rapporteur,
Monsieur le Rapporteur pour avis,
Mesdames et Messieurs les députés,
Le projet de loi qui vient aujourd’hui devant votre Assemblée est le deuxième du quinquennat dans le domaine de l’immigration.
Avec ce texte, nous mettons en œuvre les engagements souscrits par le Président de la République devant les Français en 2007, et l’une des priorités de l’action du Gouvernement.
Je voudrais tout d’abord remercier l’ensemble des membres de la Commission des Lois et en particulier son président, Jean-Luc WARSMANN, pour la qualité du travail accompli depuis six mois.
Je remercie tout particulièrement le rapporteur, Thierry MARIANI, spécialiste reconnu des questions d’immigration, avec lequel ce travail préparatoire fut intense et productif.
Je n’oublierai pas la Commission des affaires sociales, saisie pour avis, et son rapporteur Arnaud ROBINET, qui ont apporté des amendements utiles.
Ce projet de loi a un objectif central : poser les premières pierres d’une politique européenne de l’immigration.
Il donne suite au Pacte européen sur l’immigration et l’asile, conclu le 16 octobre 2008.
Permettez-moi de rappeler ici que ce texte, élaboré sous présidence Française, et à l’initiative de la France, sous l’impulsion de mon prédécesseur Brice HORTEFEUX, a été adopté à l’unanimité des 27 États membres, toutes tendances politiques confondues.
Trois directives ont été adoptées à la suite de ce Pacte, qu’il nous revient aujourd’hui de transposer.
J’ai entendu certains questionner l’utilité d’un nouveau projet de loi sur l’immigration, trois ans après la loi du 20 novembre 2007. Ma réponse est simple : Un Pacte européen été conclu le 16 octobre 2008. Trois directives européennes ont été adoptées par la suite, que la France a l’obligation de transposer dans les prochains mois. Ce projet de loi est donc indispensable, pour que la France respecte ses engagements européens et continue à prendre une part active dans la construction d’une politique européenne de l’immigration.
A ceux qui dénoncent le principe même d’un nouveau texte sur l’immigration, je voudrais dire qu’on ne peut pas à la fois présenter l’Europe comme la seule solution aux problèmes d’immigration, et s’opposer dans le même temps au Pacte adopté à l’unanimité des 27 États membres et à la transposition des directives qui constituent la première base de cette politique européenne de l’immigration. On ne peut pas à la fois réclamer en toute occasion une politique européenne de l’immigration, et rejeter dans le même temps toutes les avancées accomplies dans ce sens, à l’unanimité des 27 États membres, toutes tendances politiques confondues.
› La directive « carte bleue européenne », adoptée le 25 mai 2009, crée un premier titre de séjour européen, ouvrant les mêmes droits au séjour et au travail dans les 27 pays membres de l’Union européenne, pour les salariés qualifiés. Il s’agit là de la mise en place, au niveau européen, d’une politique d’immigration choisie.
Cette carte bleue européenne, qui se veut équivalente à la carte verte américaine, bénéficiera à un grand nombre des personnes qui viennent aujourd’hui vivre en France. En 2009, plus de 25% des ressortissants étrangers autorisés à entrer et séjourner en France étaient ainsi titulaires d’un diplôme de l’enseignement supérieur.
› La directive « sanctions », adoptée le 18 juin 2009, prévoit des normes minimales concernant la lutte contre l’emploi d’étrangers sans titre de séjour. Il s’agit là de viser tout particulièrement ceux qui exploitent l’immigration clandestine, et qui en retirent un bénéfice économique. Ces personnes portent atteinte à notre pacte républicain et à notre modèle social. On ne peut pas à la fois promouvoir un niveau élevé de protection sociale, et laisser se développer l’immigration illégale et le travail illicite.
L’autorité administrative pourra notamment :
› rendre les employeurs inéligibles aux appels d’offres nationaux et européens, pendant une durée maximale de 6 mois ;
› rendre les employeurs inéligibles aux aides publiques nationales et européennes en matière d’emploi, de formation professionnelle et de culture, pendant une durée maximale de 5 ans ;
› imposer aux employeurs le remboursement des aides publiques reçues l’année précédant l’infraction relevée, en matière d’emploi et de formation professionnelle ;
› ordonner par décision motivée la fermeture d’un établissement, à titre provisoire et pour une durée ne pouvant excéder trois mois. Les modalités de cette fermeture, qui pourra s’accompagner de la saisie à titre conservatoire du matériel professionnel des contrevenants, seront fixées par décret en Conseil d’Etat. Cette décision de fermeture administrative sera proportionnée à l’ampleur des faits constatés.
› La directive « retour », adoptée le 16 décembre 2008, fixe quant à elle les normes et procédures applicables au retour des ressortissants étrangers en séjour irrégulier.
En application de cette directive, le projet de loi ouvre la possibilité pour l’autorité administrative d’assortir sa décision d’éloignement d’une « interdiction de retour sur l’ensemble du territoire européen » d’une durée de 3 ans, pouvant être portée dans certains cas à 5 ans. Tout étranger ne respectant pas le délai de départ volontaire (1 mois) qui lui a été accordé pourra être concerné par cette mesure.
Cette procédure est entourée de plusieurs garanties :
› Elle n’est pas automatique. Le préfet peut la prendre dans certains cas, par exemple le non-respect du délai de retour volontaire, mais n’y est jamais obligé.
› Elle est modulable et proportionnée. La loi pose le principe selon lequel il sera tenu compte de la durée de la présence de l’étranger sur le territoire, de la nature et de l’ancienneté de ses liens avec la France.
› Elle est abrogée automatiquement si l’étranger respecte le délai qui lui est accordé pour quitter volontairement le territoire.
Cette mesure constitue donc, avant tout, un puissant instrument d’incitation au départ volontaire des étrangers en situation irrégulière visés par une mesure d’éloignement. Permettez-moi de rappeler que la directive retour a été adoptée par le Parlement européen avec les voix des socialistes espagnols et des sociaux démocrates allemands, seuls les socialistes français ayant voté contre ce texte.
A ces dispositions qui transposent les directives communautaires, le Gouvernement a ajouté quatre mesures qui permettent, elles-aussi, d’avancer vers une politique européenne de l’immigration. La France ne peut en effet continuer à se singulariser en Europe par la complexité de ses procédures, qui aboutit à ce que 75% des décisions d’éloignement soient vouées à l’échec.
Reconduire les étrangers en situation irrégulière dans leur pays d’origine, ce n’est une honte ni pour la France, ni pour l’Europe. Permettez-moi la citation d’un grand Premier ministre de la Vème République, devant votre Assemblée : « dire à ceux qui ne peuvent être régularisés, qu’ils doivent repartir dans leur pays, qu’ils ont vocation à être reconduits à leur frontière, c’est simplement là, le respect du droit international, et je dirais même du droit des gens. C’est très exactement cette politique qui se complaît d’une volonté d’intégration. Je ne connais aucune formation politique sur ces bancs, qui ait préconisé l’entrée - sans règles - d’étrangers sur notre territoire, et qui ait voulu qu’aucun étranger en situation irrégulière ne puisse être reconduit dans son pays. Il serait d’ailleurs inconséquent politiquement et intellectuellement, d’adopter une telle politique. » Ce Premier ministre, c’était Lionel Jospin, le 9 avril 1998, devant cette Assemblée.
Première mesure ajoutée par ce projet de loi : l’allongement de la durée maximale de la rétention administrative, de 32 à 45 jours. Permettez-moi tout d’abord de rappeler que la rétention administrative n’est pas une sanction contre les étrangers en situation irrégulière, mais seulement une étape dans la procédure d’éloignement, permettant d’un côté à la personne retenue d’exercer ses droits et de bénéficier d’une assistance juridique financée par l’État, et de l’autre à l’administration d’obtenir le laissez-passer consulaire nécessaire à la reconduite et d’organiser le retour dans le pays d’origine.
Les centres de rétention ne sont pas une atteinte mais un progrès pour la protection des droits des étrangers en situation irrégulière, issu de la loi du 29 octobre 1981, voulue par François Mitterrand. L’objectif de cet allongement est de permettre la conclusion d’accords de réadmission au niveau européen, la France ne pouvant maintenir un délai maximal à 32 jours, alors que tous les autres pays européens dépassent désormais les 60 jours.
Ceux qui critiquent cet allongement devront nous expliquer comment construire une politique européenne de l’immigration, avec un délai maximal de rétention échappant à tout effort d’harmonisation et bloquant la négociation de tout accord européen de réadmission.
Permettez-moi enfin de rappeler que le délai maximal fixé par la directive n’est pas de 45 jours mais de 6 mois, avec possibilité de 12 mois supplémentaires, et que la France restera le pays disposant de la durée maximale de rétention, de très loin, la plus courte en Europe.
Deuxième mesure, qui va aussi dans le sens de la construction d’une politique européenne de l’immigration : l’amélioration de la transposition de la directive du 29 avril 2004 relative à la circulation et au séjour des ressortissants européens au sein de l’Union européenne. Cette directive fixe plusieurs conditions. Pour les séjours de moins de trois mois, les ressortissants européens ne doivent pas menacer l’ordre public ou constituer une charge déraisonnable pour le système d’assistance sociale du pays d’accueil. Pour les séjours de plus de trois mois, les ressortissants européens doivent disposer d’un emploi ou de ressources suffisantes.
Des amendements proposés par le Gouvernement et adoptés en Commission des Lois permettront de sanctionner par une mesure d’éloignement ceux qui abusent du droit au court séjour par des allers-retours successifs, afin de contourner les règles plus strictes du long séjour, ceux qui représentent une charge déraisonnable pour notre système d’assistance sociale, mais aussi ceux qui menacent l’ordre public, par des actes répétés de vols ou de mendicité agressive.
Permettez-moi d’insister sur ce point : ces mesures ne constituent pas, elles non plus, une dérive sécuritaire. Elles s’inscrivent dans le cadre de la transposition de la directive du 29 avril 2004. La construction européenne n’implique pas un droit des personnes les plus démunies à s’établir là où le système d’assistance sociale est le plus généreux. L’Union européenne ne doit pas devenir un supermarché des protections sociales. Elle implique au contraire un effort, par chaque État-membre, d’intégration de ses propres ressortissants, y compris les plus fragiles. C’est pour cela que l’Union européenne a mis en place des fonds de cohésion sociale, auxquels la France apporte une contribution budgétaire très importante.
Troisième mesure, inspirée du rapport de la commission présidée par Pierre Mazeaud, ancien président du Conseil constitutionnel, remis le 11 juillet 2008 : la mise en place d’une articulation entre l’intervention du juge administratif et celle du juge judiciaire.
Comme Pierre Mazeaud l’a souligné, le délai de 48 heures aujourd’hui imparti au juge judiciaire, parallèlement aux recours devant le juge administratif, est trop court, et aboutit à « l’enchevêtrement des procédures judiciaire et administrative », cause d’insécurité juridique.
L’administration a une double tâche en un court moment, car elle doit conduire parallèlement deux procédures juridictionnelles. L’étranger est transporté dans des délais très brefs en plusieurs endroits différents. Surtout, les décisions juridictionnelles rendues peuvent être contradictoires, générant soit des maintiens en rétention abusifs, soit des remises en liberté infondées.
Le projet de loi prévoit donc un délai de 48h pour saisir le juge administratif, puis un délai de 72h accordé au juge administratif pour statuer, puis la saisine automatique du juge judiciaire pour autoriser le maintien en rétention.
Le premier délai de 48h pour saisir le juge administratif est indispensable pour permettre à la personne placée en rétention et aux personnes qui l’assistent dans l’exercice de ses droits de prendre connaissance de l’ensemble du dossier, et de préparer la procédure contentieuse.
Le deuxième délai de 72 heures est nécessaire pour permettre au juge administratif de se prononcer sur la légalité des 5 décisions pouvant désormais viser la personne placée en rétention (décision d’éloignement, décision de refus du délai de départ volontaire, décision fixant le pays de renvoi, décision d’interdiction de retour sur le territoire européen, décision de placement en rétention).
Ce délai total de 5 jours pour l’intervention du juge judiciaire, après celle du juge administratif, n’exprime aucune défiance à l’égard du juge judiciaire, gardien des libertés individuelles, conformément à l’article 66 de notre Constitution. Le juge administratif est le juge naturel de la légalité des décisions administratives. Et le juge judiciaire est le juge naturel de la privation de liberté. Mais le juge administratif n’est pas moins protecteur des libertés que le juge judiciaire. Et c’est bien la Justice elle-même qui ne poursuit pas le délit de séjour irrégulier, pourtant inscrit dans la loi de la République.
C’est donc bien la Justice, et non pas ce projet de loi, qui laisse à l’administration le soin d’agir en premier. Je rappellerai aussi que la bonne administration de la justice est, elle aussi, un objectif de valeur constitutionnelle.
Ce délai de 5 jours est par ailleurs proche de délais déjà implicitement validés par le Conseil constitutionnel, comme le délai de 4 jours de maintien en zone d’attente avant l’intervention du juge judiciaire.
Enfin, le projet de loi maintient intacte une garantie essentielle de notre État de Droit, qui me paraît fondamentale : aucun étranger en situation irrégulière ne pourra être éloigné sans avoir eu la possibilité de former un recours suspensif contre la décision d’éloignement.
Quatrième mesure ajoutée par ce projet de loi : Un dispositif d’urgence adapté aux afflux d’étrangers en situation irrégulière en dehors des points de passage frontaliers.
Le préfet pourra créer une zone d’attente temporaire, qui relie les lieux de découverte d’un groupe de migrants au point de passage frontalier, où sont normalement effectués les contrôles des personnes. Pour recourir à cette disposition, il sera nécessaire d’établir qu’un groupe de plus de 10 étrangers vient manifestement de franchir la frontière en dehors d’un point de contrôle, dans un périmètre inférieur à 10 kilomètres.
L’affaire des 123 ressortissants kurdes arrivés sur les plages de Bonifacio le 22 janvier 2010 a en effet, une nouvelle fois, révélé une faiblesse de notre législation, justement sanctionnée par les juges : lorsque de nombreux ressortissants étrangers se présentent à notre frontière en dehors de tout point de passage, compte tenu de la difficulté à réunir dans des délais suffisamment courts les interprètes, avocats, médecins, les autorités judiciaires se trouvent devant l’impossibilité d’organiser l’interpellation et la garde à vue de ces personnes, et les autorités administratives dans l’incapacité matérielle de les maintenir sous un quelconque régime de contrôle administratif.
Le régime juridique applicable à la zone d’attente temporaire sera identique à celui de la zone d’attente permanente, créé, je vous le rappelle, par la loi Quilès du 6 juillet 1992, dont je ne sache pas qu’elle ait porté une atteinte grave au droit des étrangers ou au droit d’asile.
Certains caricaturent ces mesures de lutte contre l’immigration illégale, qui seraient la preuve d’une sorte de volonté sadique du Gouvernement de porter préjudice à des personnes, afin de flatter une prétendue xénophobie, qui, selon eux, serait très répandue en France. Ils se méprennent gravement, sur nos objectifs, et sur la France. Ces mesures de lutte contre l’immigration illégale sont la condition de l’intégration de l’immigration légale. L’humanisme, ce n’est pas d’accueillir tout le monde sans condition. L’humanisme, c’est de pouvoir accueillir dignement ceux à qui nous donnons droit de séjour. C’est cela la France. Dans le cadre du débat sur l’identité nationale ouvert l’an passé, le séminaire gouvernemental présidé par le Premier ministre le 8 février 2010 a conclu à la nécessité de renforcer nos politiques d’intégration des immigrés qui s’établissent en France. Le projet de loi rappelle ce lien indissociable entre lutte contre l’immigration illégale et intégration de l’immigration légale.
Il conditionne tout d’abord l’accès à la nationalité française à la signature d’une charte des droits et devoirs du citoyen. Cette Charte ne sera pas un simple rappel des principes constitutionnels et législatifs qui régissent notre République. Elle réaffirmera aussi la nécessaire adhésion à notre identité nationale, avec sa culture, son histoire, sa langue, ses valeurs. Elle appellera chaque nouveau Français à apporter sa contribution à notre destin commun, et à faire vivre, en France comme à l’étranger, la fierté d’être Français.
Nous avons aussi décidé de réagir face aux actes d’une gravité sans précédent qui ont été récemment commis les représentants de la Nation, et de l’Etat qui l’incarne, avec la prise à partie de forces de l’ordre par des assaillants, l’utilisation d’armes de guerres, et l’intention de tuer des agents au seul motif qu’ils exercent la mission première et fondatrice de l’État.
C’est pourquoi le Gouvernement a déposé un amendement, adopté en Commission des Lois, étendant les motifs de la procédure de déchéance de nationalité aux personnes ayant porté atteinte à la vie d’une personne dépositaire de l’autorité publique, en particulier les policiers et les gendarmes.
Permettez-moi de rappeler que cette déchéance pour atteinte aux intérêts essentiels de l’État n’est pas, elle non plus, une « dangereuse dérive sécuritaire » :
Premièrement, elle est inscrite à l’article 7 de la Convention du Conseil de l’Europe sur la nationalité du 6 novembre 1997, qui prévoit qu’un État Partie peut inscrire dans son droit interne la déchéance de sa nationalité, dans le cas d’un « comportement portant un préjudice grave aux intérêts essentiels de l’État ».
Deuxièmement, elle respecte la jurisprudence du Conseil constitutionnel, et en particulier la décision du 16 juillet 1996, qui a validé l’extension des motifs de déchéance opérée par la loi du 22 juillet 1996, pour les actes ayant porté atteinte aux intérêts fondamentaux de la Nation, et aux actes de terrorisme.
Troisièmement, elle maintient les motifs de déchéance bien en-deçà de ce qu’ils étaient depuis 1945 et jusqu’à la loi du 16 mars 1998. L’article 98 de l’ordonnance du 19 octobre 1945 portant code de la nationalité, resté en vigueur jusqu’en 1998, prévoyait ainsi la déchéance pour l’étranger « condamné à une peine d’au moins cinq années d’emprisonnement. » La République a ainsi vécu pendant un demi-siècle, y compris sous les deux septennats de François Mitterrand, avec des motifs de déchéance qui allaient bien au-delà de ce que propose aujourd’hui le Gouvernement.
Mesdames et Messieurs les députés, faire fi de la Nation, proclamer que tout homme de la planète a les mêmes droits qu’un citoyen en France, c’est méconnaître le principe d’égalité entre citoyens. Affirmer l’existence de droits de l’Homme, en oubliant qu’ils sont l’attribut de citoyens, organisés pour faire de leur volonté une loi commune, structurés par une histoire, une culture, une langue, un territoire, ce n’est pas seulement se bercer d’illusions, c’est aussi miner les fondements de l’État républicain, porter atteinte au cadre d’exercice de nos libertés, et saper notre modèle social.
Le maintien d’un haut niveau de protection sociale n’est pleinement compatible qu’avec une lutte sans merci contre l’immigration illégale et le travail illicite. Et le libre séjour sans condition n’est pleinement conciliable qu’avec un libéralisme sans frein. Abolir les frontières, ce serait rallier les apôtres des seules règles du marché mondial.
Selon les chiffres de l’ONU, le trafic d’êtres humains passera l’an prochain au deuxième rang mondial par le chiffre d’affaires, toujours loin derrière le trafic de drogues, mais désormais devant le trafic d’armes. Chaque jour, au cœur de nos villes, sur les trottoirs de la prostitution et de la mendicité, dans les ateliers clandestins, sur les chantiers de travaux publics, dans les arrières cuisines de restaurants, des hommes et des femmes sont exploités dans des conditions inhumaines et indignes. Et les mesures de régularisation massives sont immédiatement vouées à l’échec, par l’arrivée de nouveaux flux illégaux qu’elles suscitent. La France et l’Europe doivent réaffirmer qu’elles ne tolèreront pas ces dérives.
Les premiers pas vers une politique européenne d’immigration ont été accomplis avec le Pacte du 16 octobre 2008 et les trois directives qui l’ont suivi. Je souhaite que ce projet de loi contribue, à son tour, à cette politique européenne de l’immigration, juste et humaine, que nous appelons tous de nos vœux. Je vous remercie de votre attention.