- Sur les 24 pays membres du REM ayant répondu^1, la France, la Grèce et l’Espagne ont indiqué que leur législation prévoit des dispositions spécifiques pour les enfants qualifiés de ‘séparés’, c’est-à-dire non accompagnés par des parents adultes ou des tuteurs légaux.
- Douze pays membres, dont les trois qui réglementent spécifiquement la situation des enfants séparés, ont indiqué que leur législation prévoit de facto des possibilités pour les adultes accompagnants d’être officiellement reconnus en qualité de responsables d’un enfant séparé accompagné. Cette responsabilité peut prendre la forme d’une responsabilité/garde (relativement informelle et temporaire) ou d’une tutelle plus formelle et à long terme. Douze pays ne prévoient pas cette possibilité. 

- Dix-huit pays membres, dont les trois qui réglementent spécifiquement la situation des enfants séparés, ont indiqué que leur législation prévoit de facto des possibilités pour les adultes accompagnants d’être officiellement reconnus en qualité que représentants d’un enfant séparé accompagné. Parmi ceux-ci, 16 pays membres ont indiqué que la législation nationale permet aux adultes accompagnants de solliciter soit une tutelle à long terme, soit une tutelle temporaire / une représentation légale, par exemple pour accompagner le mineur dans une procédure d’asile. Six pays ne prévoient pas cette possibilité. 

- Quinze pays membres du REM ont décrit l’utilisation d’aménagements ad hoc et informels pour s’assurer que les enfants séparés et les adultes accompagnants puissent maintenir une relation étroite dans le cadre de la procédure d’asile. 

- Seule la Grèce a indiqué qu’elle collectait et/ou conservait des données spécifiques relatives au nombre d’enfants séparés arrivés sur son territoire pour demander l’asile au cours des cinq dernières années. Les pays précisant les raisons de leur manque de données ont indiqué collecter des informations sur les mineurs non accompagnés, mais ne pas opérer de distinction entre les enfants séparés et les autres catégories de mineurs non accompagnés. 
 

Dans le contexte de la migration et de l’asile dans l’UE, les ‘enfants séparés’ sont les enfants migrants qui arrivent sur le territoire de l’UE accompagnés d’adultes autres que leurs parents ou tuteurs légaux, par exemple des membres de la famille ou d’autres adultes sans lien de parenté mais connus qui n’ont pas de droits établis pour s’occuper d’eux et les représenter.

Le droit d’asile de l’UE ne donne pas de définition des ‘enfants séparés’, mais s’appuie sur la définition de l’article 8 de l’Observation générale n° 6 du Comité des droits de l’enfant des Nations unies (2005)² sur le traitement des enfants non accompagnés et des enfants séparés en dehors de leur pays d’origine : “Par ‘enfants séparés’, on entend les enfants, au sens de l’article premier de la Convention, qui ont été séparés de leurs deux parents ou des personnes qui en avaient la charge à titre principal auparavant en vertu de la loi ou de la coutume, mais pas nécessairement d’autres membres de leur famille. Cela peut ainsi concerner des enfants accompagnés d’autres membres adultes de la famille.” Bien que cette définition n’inclut pas les adultes non apparentés que l’enfant a pu rencontrer et avec lesquels il a pu former un lien au cours de son parcours migratoire, il s’agit, dans le contexte de l’asile dans l’UE, d’un type de situation pertinent qui devrait être reconnu et assimilé à la notion d’un ‘enfant séparé’.

Les ‘enfants séparés’ se trouvent clairement dans une situation différente de celle des mineurs non accompagnés ‘classiques’, qui arrivent sur le territoire de l’UE sans être accompagnés d’un adulte pour s’occuper d’eux. Toutefois, lorsque les adultes qui accompagnent et s’occupent des enfants arrivants ne disposent pas de pouvoirs de représentation reconnus en vertu des lois ou de l’usage dans le pays de l’UE, les enfants sont juridiquement considérés comme des ‘mineurs non accompagnés’ aux fins du droit d’asile de l’UE Conformément à l’article 2, paragraphe 1 de la directive qualification 2011/95/UE³, on entend par ‘mineur non accompagné’ “tout mineur qui entre sur le territoire des États membres sans être accompagné d’un adulte qui, de par le droit ou l’usage de l’État membre concerné, en a la responsabilité et tant qu’il n’est pas effectivement pris en charge par un tel adulte. Cette définition couvre également les mineurs qui cessent d’être accompagnés après leur entrée sur le territoire des États membres.” La même définition a été établie dans la directive (2013/32/UE) (l’actuelle directive relative à des procédures communes pour l’octroi et le retrait de la protection interna-tionale⁴) et la directive (2013/33/UE) (établissant des normes pour l’accueil des personnes demandant la protection internationale⁵) et est maintenue dans l’ensemble de la législation qui constitue le Pacte sur la migration et l’asile (le Pacte)⁶.

Tant la législation actuelle du régime d’asile européen commun (RAEC) que celle du Pacte opèrent une distinction entre la notion de ‘représentant’ et la notion de personne adulte qui est ‘responsable’ de la prise en charge de l’enfant. Dans le cadre de la législation sur le pacte, l’adulte ‘responsable’ est considéré comme un ‘membre de la famille’, tandis que le ‘représentant’ doit être qualifié (disposer du niveau de compétences et d’expertise nécessaire pour représenter l’enfant dans le cadre de la procédure d’asile), faire l’objet d’un contrôle, recevoir une formation continue appropriée, etc. Il convient de noter que les exigences obligatoires pour la désignation d’un ‘représentant’ dans la législation du Pacte (qualifications, contrôle, formation) constituent un changement par rapport à la législation actuelle du RAEC, qui ne prévoit aucune exigence de ce type, sauf pour les représentants qui assistent les mineurs non accompagnés dans le cadre des procédures Dublin. 

Les adultes qui accompagnent les ‘enfants séparés’ sont eux-mêmes des migrants et constituent généralement un point de référence positif important et un soutien pour les enfants tout au long de l’expérience, par ailleurs traumatisante, de la migration ou du déplacement forcé. Toutefois, dans certaines situations, l’enfant peut être entraîné dans des activités illégales menées par les adultes qui l’accompagnent (trafics, contrebande). La question de savoir si la relation est bénéfique ou préjudiciable à l’enfant ne peut être tranchée que par une évaluation de l’intérêt supérieur de l’enfant. Dans certains États membres, des solutions législatives ou ad hoc ont été élaborées pour assurer une protection adéquate des enfants tout en permettant la poursuite de la relation avec les adultes accompagnants lorsque cela est conforme à l’intérêt supérieur de l’enfant.

Dans le cadre des préparatifs pour l’entrée en vigueur de la législation du Pacte, il est important d’obtenir des informations actualisées et comparables concernant cette catégorie spécifique d’enfants non accompagnés que constituent les ‘enfants séparés’, et la manière dont leurs besoins de protection sont actuellement pris en compte dans les pays membres du REM. La manière dont est traitée la relation entre les enfants séparés et les adultes qui les accompagnent a des implications importantes en termes de conditions d’accueil, de garanties procédurales et d’assistance qu’ils recevront dans le cadre des différents types de procédures d’asile (normales, accélérées, à la frontière) prévus par le pacte.

Ce résumé de question ad hoc (QAH) fournit un aperçu de la situation des enfants séparés dans les États membres et les pays observateurs du REM et inclut une évaluation de leurs besoins de protection. Ce résumé porte uniquement sur les ‘enfants séparés’ et non sur les mineurs non-accompagnés en général. Par ailleurs,, il ne couvre pas les enfants ou groupes d’enfants ukrainiens qui sont arrivés dans l’UE accompagnés d’un représentant désigné en vertu du droit ukrainien et dont le mandat de représentation doit être reconnu dans les États membres de l’UE.

Sur les 24 pays membres REM ayant répondu⁷, trois pays⁸ ont indiqué que leur législation prévoit des dispositions spécifiques pour les enfants ‘séparés’ conformément aux termes décrits dans la section précédente (non accompagnés par des parents adultes ou des tuteurs légaux).

En Grèce, la législation nationale définit la notion de ‘mineur séparé de sa famille’ ou ‘mineur isolé’ le mineur qui arrive en Grèce sans être accompagné par une personne exerçant sa responsabilité parentale ou par une autre personne à qui elle a été confiée conformément à la loi, mais qui est accompagnée par un parent adulte qui s’en occupe de manière effective⁹. Comme les mineurs non accompagnés, les enfants séparés bénéficient de services de tutelle, conformément au système national de tutelle en Grèce¹⁰. La législation espagnole¹¹ prévoit également la possibilité qu’un mineur entre irrégulièrement en Espagne avec un membre de sa famille autre que son parent ou un adulte sans lien de parenté.

En France, la législation dispose que les enfants séparés dont l’adulte qui les accompagnait n’a pas exprimé la volonté d’assumer la responsabilité et ne s’est pas vu accorder cette responsabilité doivent en principe être considérés comme des mineurs non accompagnés conformément au droit français¹². En principe, les mineurs non accompagnés (y compris les enfants séparés) sont généralement placés sous la responsabilité et la protection des autorités publiques, à savoir le président du conseil départemental¹³. Toutefois, dans le cas d’un mineur séparé accompagné d’un adulte responsable, le président du conseil départemental doit évaluer la situation de danger ou de risque de danger pour l’enfant¹⁴ et, selon les circonstances, soit laisser le mineur sous la responsabilité de l’adulte, soit saisir le procureur de la République pour une mesure de placement provisoire dans un foyer.

Parmi les pays membres sans disposition spécifique¹⁵, ceux qui ont apporté des informations supplémentaires¹⁶ ont explicitement indiqué que les enfants séparés sont généralement intégrés à la catégorie plus générale des mineurs non accompagnés. Chypre a mentionné ne disposer d’aucun cadre juridique pour la reconnaissance des relations entre adultes formées pendant la migration, tandis que quatre pays¹⁷ traitent tous les enfants arrivant sans tuteur légal comme des mineurs non accompagnés. 

Douze pays membres¹⁸, dont les trois qui réglementent spécifiquement la situation des enfants séparés¹⁹, ont indiqué que leur législation prévoit de facto la possibilité pour les adultes accompagnants d’être officiellement reconnus en qualité de responsables d’un enfant séparé accompagné. Cette responsabilité peut prendre la forme d’une responsabilité/garde²⁰ (relativement informelle et temporaire) ou d’une tutelle plus formelle et à long terme²¹.

Trois pays²² ont explicitement mentionné l’exigence que les adultes accompagnants soient des membres de la famille (proche ou éloignée) (voir également l’encadré 1). Quatre pays²³ ont déclaré qu’il n’était pas nécessaire d’être un membre de la famille, tandis que cinq autres pays²⁴ n’ont pas précisé les caractéristiques du représentant.

Dans douze pays²⁵, la législation ne prévoit pas de possibilités pour les adultes accompagnants d’être officiellement reconnus en qualité de responsables de l’enfant séparé accompagné. En Finlande, les enfants accompagnés d’un membre de la fratrie (de plus de 18 ans) peuvent être placés dans le même centre d’accueil en attendant que leur lien de parenté soit vérifié. À Chypre, seul l’État est autorisé à assumer la tutelle d’un mineur non accompagné, par conséquent également la tutelle des enfants séparés, et il n’existe aucune autre réglementation relative aux adultes accompagnants. En Croatie, lorsque les autorités chargées de la protection sociale considèrent que les enfants migrants accompagnés par des adultes qui ne sont pas leurs parents sont des mineurs non accompagnés, elles désignent un tuteur spécifique formé au travail avec les enfants et qui n’a pas de conflit d’intérêts avec l’enfant.

Cinq pays du REM²⁶ ont indiqué la possibilité pour les adultes accompagnants d’être officiellement reconnus comme responsables d’un enfant séparé accompagné dans un rôle de prise en charge/de garde.

En Espagne, les autorités compétentes (le tribunal ou le service de protection des mineurs des différentes communautés autonomes) peuvent accorder aux adultes accompagnants une telle reconnaissance en qualité de tuteurs. Le Protocole-cadre de protection des mineurs étrangers non accompagnés (PMMENA) établit que, lors-que la personne accompagnante n’est pas en mesure de prouver la relation avec le mineur par des documents ou d’autres moyens, elle sera interrogée en privé par le personnel qualifié de la police nationale afin de préciser sa situation, sa décision migratoire, son lien et ses relations avec le mineur. En fonction du type de re-présentation traité, l’adulte peut avoir certaines obligations et certains devoirs à l’égard du mineur.

En France, des dispositions prévoient que les adultes accompagnants peuvent se voir confier la garde d’enfants séparés s’ils en expriment le souhait auprès du juge des enfants. Les responsabilités peuvent se limiter à une simple assistance éducative ou s’étendre à un placement volontaire à long terme dans une famille d’accueil, qui ne peut être approuvé que s’il est dans l’intérêt supérieur de l’enfant et à la suite d’une évaluation approfondie de sa situation. En Pologne, la législation autorise la désignation d’un parent adulte (par exemple, les grands-parents, les frères et sœurs adultes, les oncles ou les tantes) comme responsables.

Bien que la législation portugaise ne contienne pas de dispositions spécifiques applicables aux enfants séparés, elle dispose de règles qui permettent la reconnaissance formelle des adultes accompagnants comme responsables de ceux-ci. Un enfant ou un jeune peut être confié à une personne qui, bien que n’étant pas un membre de sa famille, a établi avec lui une relation d’affection mutuelle. Cela est toujours soumis au principe de l’intérêt supérieur de l’enfant. Cette mesure peut être accompagnée d’un soutien psychosocial et, si nécessaire, d’une aide financière ; toutefois, cette mesure n’a généralement qu’un caractère temporaire et vise principalement à éloigner l’enfant de toute situation potentiellement dangereuse.

Huit pays membres du REM²⁸ ont fait état de la possibilité pour les adultes accompagnants d’être officiellement reconnus comme responsables d’un enfant séparé accompagné dans le cadre d’une tutelle plus formelle et à long terme. Comme la tutelle implique également une représentation légale, certains de ces exemples sont également abordés dans la section 3.3.

Aux Pays-Bas, conformément au code civil néerlandais, tout adulte peut demander à un juge pour mineurs de le désigner comme tuteur légal d’un enfant séparé. Le juge pour mineurs est chargé d’examiner cette demande. Dans la pratique, toutefois, ces demandes sont limitées, de sorte que la plupart des enfants sont placés sous tutelle indépendante, souvent de la fondation Nidos, une organisation non gouvernementale²⁹. En Allemagne, le tribunal des affaires familiales est chargé d’ordonner la mise sous tutelle, de désigner le tuteur et de le nommer officiellement³⁰. Les adultes accompagnants peuvent également être désignés en qualité de tuteurs ou gardiens légaux. Comme ils n’étaient pas tuteurs légaux à leur entrée sur le territoire, cela ne change pas le statut de l’enfant qui reste ‘non accompagné’.

Au Luxembourg, le juge aux affaires familiales est toujours consulté lorsqu’un enfant est accompagné par un membre de la famille qui n’est ni son père ni sa mère, afin de déterminer si l’enfant accompagné par un membre de la famille qui n’est ni son père ni sa mère doit être considéré comme un mineur non accompagné ou accompagné. Si l’enfant est considéré comme accompagné, l’adulte qui l’accompagne est nommé tuteur par le juge aux affaires familiales, conformément à l’intérêt supérieur de l’enfant, et remplit à la fois les rôles de gardien et de représentant légal.

En République slovaque, sous réserve d’une évaluation au cas par cas par le tribunal, un mineur peut être confié aux soins personnels d’un parent ou d’une autre personne physique avec laquelle il entretient une relation étroite, qui est désignée comme tuteur. Une telle personne peut, soit déjà résider dans le pays, soit être un adulte accompagnant entrant dans le pays avec un enfant séparé. De même, en République tchèque, si un enfant entre dans le pays accompagné d’un adulte (en particulier d’un parent – même s’il n’a pas de lien de parenté étroit), ce dernier peut être officiellement reconnu en qualité de tuteur.
 

Dix-huit pays³¹, dont les trois qui réglementent spécifiquement la situation des enfants séparés³², ont indiqué que leur législation prévoit de facto des possibilités pour les adultes accompagnants d’être officiellement reconnus en qualité de représentants d’un enfant séparé accompagné. Parmi ceux-ci, 17 pays membres³³ ont mentionné une législation nationale permettant aux adultes accompagnants de demander la tutelle formelle (ou d’être directement désignés comme tuteurs), ce qui implique une autorité légale élargie sur les enfants³⁴ (voir également la section 3.2.2.) – ou une tutelle ou représentation légale temporaire par exemple pour accompagner le mineur dans une procédure d’asile.

En Pologne, les adultes accompagnants peuvent être désignés comme tuteurs d’enfants séparés spécifiquement pour la procédure d’asile, à condition la personne ait la capacité juridique d’exercer correctement ces fonctions. En France, la représentation légale des mineurs non accompagnés, y compris des enfants séparés, est généralement établie soit par le biais d’un système de tutelle, d’une délégation de l’autorité parentale ou d’une mesure préliminaire d’assistance éducative (voir également la section 3.2.1.). La personne délégataire de l’autorité parentale ne peut être considérée comme le représentant légal de l’enfant séparé dans le cadre de sa demande d’asile que lorsque la délégation de l’autorité parentale est totale ou, si elle est partielle, inclut expressément l’assistance et la représentation légale du mineur dans le cadre des procédures administratives et judiciaires relatives à sa demande d’asile.

En République slovaque, la personne chargée de s’occuper du mineur (voir section 3.2.2) est également son représentant légal. Cette personne peut donc soumettre une demande d’asile au nom du mineur (c’est-à-dire signer la déclaration écrite), assister à la procédure, présenter des preuves et des déclarations, avoir accès aux documents de la procédure (y compris la décision finale) et, en cas de décision négative, introduire un recours. En Italie, en plus d’être responsable de la prise en charge du mineur non accompagné, le tuteur représente le mineur dans tous les actes civils et administre ses biens. Il est, en outre, chargé de veiller à ce que le mineur ait accès à ses droits sans discrimination³⁶.

La Suède a rapporté qu’aucune loi nationale ne reconnaît automatiquement un adulte accompagnant comme représentant légal (tuteur) d’un enfant séparé, mais des exceptions peuvent être faites lorsqu’elles sont dans l’intérêt supérieur de l’enfant, que la personne est jugée apte et qu’il n’y a pas de conflit d’intérêts. Cette évaluation est effectuée par les municipalités et le tuteur principal (Överförmyndaren), et non par l’Office suédois des migrations. La loi sur la nationalité de la Lettonie exclut explicitement la possibilité de nommer des tuteurs de nationalité étrangère, sauf dans les cas où la tutelle passe au plus proche parent ou à une personne qui fait partie du même foyer que le mineur.

Dans six pays³⁷, la législation nationale ne permet pas formellement de désigner des adultes accompagnants comme représentants légaux et/ou tuteurs. En Bulgarie, un mineur non accompagné (y compris un enfant séparé) sollicitant une protection internationale ne peut être représenté que par un avocat inscrit au Bureau national d’aide juridique et désigné par le président du bureau ou par un fonctionnaire délégué. De même, Chypre a indiqué que sa législation n’autorisait que la représentation légale par l’État³⁸. En Irlande, lorsqu’un enfant se présente en compagnie d’un membre adulte de la famille, tel un frère ou une sœur plus âgé(e) qui subvient aux besoins de l’enfant, l’Office de protection internationale (International Protection Office - IPO) évalue d’abord la relation. S’il est convaincu que l’enfant est bien pris en charge, le frère ou la sœur aîné(e) sera autorisé(e) à introduire une demande d’asile au nom de l’enfant et à représenter ses intérêts supérieurs tout au long de la procédure. Lorsqu’un enfant se présente avec un adulte qui n’est pas un membre de sa famille, l’IPO procède toujours à des vérifications supplémentaires pour établir sa bonne foi. Si l’IPO estime qu’il y a un risque pour la protection de l’enfant parce qu’il doute de la sincérité de la relation, il se réfère à l’agence irlandaise pour l’enfance et la famille (Tusla). Toutefois, aucune disposition légale ne réglemente ou ne sert de fondement à ces procédures et, dans la pratique, ils ne sont autorisés qu’au cas par cas.

Quinze pays membres du REM³⁹ ont décrit l’utilisation de dispositions ad hoc et informelles pour s’assurer que les enfants séparés et les adultes qui les accompagnent puissent maintenir une relation étroite dans le cadre de la procédure d’asile. Quatre pays membres du REM40 ont fait état de l’absence de telles dispositions pratiques.

En Autriche, au cours de la procédure d’admission, les demandeurs d’asile sont généralement hébergés dans des centres d’accueil fédéraux. Dans la pratique, la Commission du district de Baden peut délivrer des ‘procurations de prise en charge’ aux adultes qui accompagnent des enfants séparés hébergés dans le centre d’accueil fédéral de Traiskirchen. Ces procurations ne sont toutefois pas juridiquement contraignantes et n’établissent aucune forme de représentation légale pour l’enfant.

Le système belge offre plusieurs options en dehors de la représentation légale : le placement conjoint du MNA et de l’adulte qui l’accompagne dans le même cadre familial, où l’adulte soutient l’enfant séparé ; le placement dans la même structure d’accueil, mais dans des unités différentes, ou dans des structures d’accueil proches ; si l’adulte accompagnant séjourne à une adresse privée, le mineur est placé à l’adresse de l’adulte accompagnant. Dans ce dernier cas, l’adulte accompagnant peut également être re-connu en tant que parent d’accueil.

À Chypre, les services sociaux (Social Welfare Services - SWS) peuvent placer le mineur et l’adulte qui l’accompagne dans le même établissement d’accueil ou recourir à des procédures de placement en famille d’accueil ou à des programmes de vie semi-indépendante pour maintenir le lien, toujours sous la responsabilité légale des services sociaux. La Croatie autorise les enfants séparés de plus de 16 ans à être placés dans le même centre d’accueil que l’adulte qui les accompagne.

En Espagne, un enfant séparé et l’adulte qui l’accompagne peuvent être considérés comme une unité familiale. L’unité familiale demeurera dans le centre d’accueil humanitaire pour demandeurs de protection internationale où elle est hébergée, à condition que les autorités aient constaté un attachement, qu’il n’y ait pas eu de signalement négatif de la part de l’entité gérant le centre et qu’aucun risque particulier ne soit ressorti des entretiens avec l’adulte et/ou l’enfant. Actuellement, aux îles Canaries, le service de protection de l’enfance du gouvernement des Canaries autorise généralement (par le biais d’une décision administrative) que l’enfant demeure avec l’adulte, à condition que la structure d’accueil où il est placé soit informée de la situation. Des dispositions similaires existent en Slovénie, où les demandeurs d’asile mineurs peuvent être autorisés à être hébergés avec des adultes qui les accompagnent si (entre autres) la relation existait avant l’arrivée en Slovénie et peut être justifiée. Le représentant légal nommé par l’État conserve toutefois l’autorité juridique.

En Pologne, dans le cadre des procédures d’asile, les mineurs non accompagnés peuvent être interrogés en présence d’un adulte (accompagnant) désigné par le mineur, à condition que cela n’entrave pas la procédure. Des dispositions peuvent être prises pour que l’adulte et le mineur soient placés dans le même centre d’accueil et participent aux mêmes activités d’éducation et d’intégration, pour autant qu’elles soient conformes à l’intérêt supérieur de l’enfant.

En Suède, les services sociaux peuvent autoriser un mineur à vivre avec l’adulte qui l’accompagne si cette disposition est considérée comme sûre. Dans ce cas, l’adulte peut être désigné comme famille d’accueil (familjehem), mais il n’a pas d’autorité légale, qui incombe toujours au tuteur légal désigné (god man).

Seule la Grèce a indiqué qu’elle collectait et/ou conservait des données spécifiques sur le nombre d’enfants séparés arrivés sur son territoire pour demander l’asile au cours des cinq dernières années (voir figure 1).

Tous les autres pays⁴¹ ont indiqué ne pas collecter ou conserver ces informations. La majorité d’entre eux⁴² ont précisé collecter des informations relatives aux les mineurs non accompagnés, mais ne pas faire de distinction entre les enfants séparés et les autres catégories de mineurs non accompagnés.

En Belgique, l’Agence fédérale pour l’accueil des demandeurs d’asile (Fedasil) vérifie si un mineur non accompagné est hébergé par un membre de sa famille, mais ce travail est fait manuellement dans chaque dossier individuel, ce qui rend difficile la connaissance du nombre total.